Rafał Bujalski: Jest Pan współautorem komentarza do unijnego rozporządzenia 178/2002 w sprawie zasad prawa żywnościowego? Jak ważny jest to akt dla sektora żywnościowego z praktycznego punktu widzenia?
Dr hab. Paweł Wojciechowski: To kluczowy akt prawny z zakresu prawa żywnościowego. Zawiera podstawowe definicje np. żywności, prawa żywnościowego, wprowadzenia do obrotu, ustanawia cele i generalne zasady i statuuje specjalistyczny organ: Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności, który ma spełniać istotną rolę w zachowaniu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa żywności. Określa też zasady prawa żywnościowego takie jak: zasadę analizy ryzyka, zasadę ostrożności, zasadę przejrzystości, zasadę odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa żywności i pasz, zasadę śledzenia. Dokonuje ono jednoznacznego podziału zakresu odpowiedzialności i obowiązków związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa żywności. Nakłada na państwa UE obowiązek kontrolowania podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze.
Które z zasad mają szczególne znaczenie dla prawa żywnościowego?
Po pierwsze - zasada analizy ryzyka. Rozporządzenie w sposób jednoznaczny rozstrzyga, że proces legislacyjny oraz urzędowe kontrole żywności mają być oparte na analizie ryzyka, tj. procesie obejmującym trzy powiązane elementy: ocenę ryzyka, zarządzanie ryzykiem i informowanie o ryzyku. Wprowadza ono także zasadę ostrożności, zgodnie z którą w przypadku wątpliwości co do istnienia zagrożenia dla zdrowia, powinno przyjmować się środki tymczasowe, konieczne dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Poza tym, rozporządzenie to daje możliwość ujawniania przez władze publiczne informacji odpowiednich do charakteru, powagi i rozmiaru ryzyka, w sytuacjach w których istnieją uzasadnione podstawy, aby podejrzewać, że żywność lub pasza może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt.
Mówi się, że to rozporządzenie było początkiem żywiołowego rozwoju prawa żywnościowego...
Tak. Wydanie rozporządzenia 178/2002 stanowiło pierwszy etap wielkiej reformy prawa żywnościowego w związku z coraz częściej pojawiającymi się w latach 90. zagrożeniami dla życia i zdrowia ludzi ze strony żywności. Chodzi m.in. o kryzys BSE. Kolejnym krokiem tej reformy było wydanie w 2004 roku pakietu czterech rozporządzeń regulujących problematykę higieny żywności (rozporządzenia nr 852/2004 i 853/2004) i urzędowych kontroli żywności (rozporządzenia nr 882/2004 i 854/2004), po czym co roku wydawane są kolejne rozporządzenia regulujące różne aspekty prawa żywnościowego.
Jaka jest relacja między rozporządzeniem w sprawie zasad prawa żywnościowego a innymi aktami prawa żywnościowego?
Ze względu na to, że wprost określa ono cele prawa żywnościowego i jego generalne zasady, musi być uwzględniane przy stosowaniu wszelkich innych aktów prawnych regulujących sprawy wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji żywności. Nie jest w zasadzie możliwe właściwe stosowanie pozostałych przepisów prawa żywnościowego bez znajomości pierwszych 21 artykułów rozporządzenia 178/2002, gdzie są ukształtowane cele, podstawowe definicje, zasady i wymogi ogólne prawa żywnościowego.
Czy obecnie w przypadku prawa żywnościowego większą rolę odgrywa prawo unijne niż krajowe?
Zdecydowanie tak. Regulacje unijne z zakresu prawa żywnościowego tworzą już spójny i mocno rozbudowany pakiet przepisów obejmujących cały łańcuch żywnościowy. Obecnie unijne prawo żywnościowe obejmuje ponad 100 prawnie wiążących podstawowych aktów prawnych w formie rozporządzeń i dyrektyw (nie wliczając w tę liczbę aktów wykonawczych i delegowanych wydawanych przez Komisję oraz decyzji). Poza mającym podstawowe znaczenie rozporządzeniem 178/2002, w ramach przepisów prawa żywnościowego wyróżnić można cztery podstawowe „podgrupy” regulacji. Są to, po pierwsze, regulacje odnoszące się do: suplementów diety, nowej żywności, GMO, dodatków, aromatów, dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń, norm handlowych. Po drugie, to odnosi się do sposobu prowadzenia działalności w sektorze spożywczym, np. akty prawne regulujące wymagania w zakresie higieny, identyfikacji produktów. Po trzecie, akty dotyczące sposobu informowania o żywności, np. akty prawne ustanawiające zasady etykietowania, oświadczenia żywieniowe i zdrowotne. Oraz wreszcie, regulacje z zakresu problematyki zarządzania ryzykiem, czyli np. akty prawne regulujące urzędowe kontrole żywności, czy system RASFF.
Większość regulacji wydawanych jest w formie rozporządzeń, są więc one bezpośrednio skuteczne. Mogą się na nie powoływać zarówno przedsiębiorcy i konsumenci w celu dochodzenia swych praw, jak i organy publiczne w celu egzekwowania obowiązków.
Jak ma się tu prawo krajowe do prawa UE?
Przepisy krajowe w zasadzie mają głównie charakter wykonawczy do rozporządzeń lub implementują unijne dyrektywy, a w takim przypadku przepisy krajowe powinny być interpretowane zgodnie z normami wynikającymi z aktów prawa unijnego.
Warto natomiast zwrócić uwagę na pewien nowy trend. Otóż państwa członkowskie decydują się na wprowadzanie regulacji krajowych, które nakierowane są na ochroną producentów krajowych. Przykładem mogą być wprowadzone w kilku państwach członkowskich przepisy dotyczące znakowania miejscem lub krajem pochodzenia produktów mleczarskich i mięsnych.
Jakie największe wyzwania stoją w tej chwili przed prawem żywnościowym?
Kryzys w sektorze spożywczym z lat 90. doprowadził do zreformowania prawa żywnościowego i jego przeorientowania z ochrony jednolitego rynku, na zapewnienia bezpieczeństwa żywności. Obecna regulacja unijna nakierowana jest przede wszystkim na ochronę zdrowia i życia konsumenta. Trzeba przyznać, że system bezpieczeństwa żywności działa całkiem sprawnie w UE. Pojawiają się natomiast innego rodzaju problemy nie związane już z ochroną zdrowia i życia, ale z naruszaniem interesów ekonomicznych konsumentów. Coraz większy nacisk jest zatem kładziony na ochronę konsumentów przed oszukańczymi praktykami rynkowymi. Widoczne jest to zarówno w bardzo szczegółowych regulacjach dotyczących znakowania żywności, ale też w nowej regulacji dotyczącej urzędowych kontroli żywności, gdzie podkreśla się potrzebę zapewnienia uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do informacji.
Pod koniec przyszłego roku zacznie obowiązywać nowe rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych nie tylko żywności i pasz ale również zdrowia i dobrostanu zwierząt i roślin oraz środków ochrony roślin. Czy w przypadku tej regulacji mamy do czynienia tylko ze scaleniem dotychczasowych przepisów dotyczących sektorowych kontroli w jedną czy też z czymś więcej?
Przede wszystkim rozporządzenie 2017/625 obejmuje zdecydowanie więcej obszarów niż dotychczas obowiązujące akty prawne z zakresu urzędowej kontroli żywności. Reguluje ono kontrole urzędowe przeprowadzane nie tylko w celu weryfikacji zgodności z przepisami prawa żywnościowego i paszowego, w tym w zakresie bezpieczeństwa żywności i pasz, na wszystkich etapach produkcji, urzędowej kontroli żywności przetwarzania i dystrybucji oraz zagadnienia związane z informacjami o żywności i paszach oraz kwestie wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, ale swoim zakresem nowe rozporządzenie obejmuje też takie obszary jak: uwalnianie do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych w celu produkcji żywności i paszy, wymogi dotyczące zdrowia zwierząt, produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, dobrostan zwierząt, środki ochronne przeciwko agrofagom roślin, wymogi dotyczące wprowadzania do obrotu i stosowania środków ochrony roślin oraz zrównoważonego stosowania pestycydów, produkcję ekologiczną i etykietowanie produktów ekologicznych oraz stosowanie i oznakowania chronionych nazw pochodzenia, chronionych oznaczeń geograficznych i gwarantowanych tradycyjnych specjalności.
Zasady urzędowej kontroli żywności wynikające z nowego rozporządzenia są tożsame z obecnie obowiązującymi, jednakże można zauważyć pewną zmianę akcentów regulacji.
Mógłby Pan wymienić jakieś przykłady?
Przykładowo, z przepisów nowego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że wyznaczone przez państwa członkowskie organy właściwe do przeprowadzania kontroli urzędowych dotyczących łańcucha rolno-spożywczego powinny działać w interesie publicznym.
Bardzo mocno podkreśla się również w wielu miejscach nowego rozporządzenia, iż konieczne jest zapewnienie odpowiednich zasobów oraz wyposażenia. Z dużym naciskiem zwracana jest też uwaga na konieczność spójnego działania organów kontroli.
Kolejna kwestia: wprowadzono w nim wymóg działania organów w oparciu o udokumentowane procedury i obowiązek dokumentowania swoich czynności, a z drugiej strony wprost określony został zakres obowiązków podmiotów kontrolowanych. Obejmuje ono zatem wymogi związane z przeprowadzaniem czynności kontrolnych, co obecnie regulowane jest wyłącznie w przepisach krajowych.
Czy coś zmieniło się w obszarze przejrzystości urzędowych kontroli?
Tak, wprowadzono w tym zakresie m.in. obowiązek publikowania w internecie informacji zbiorczych o rodzaju i wynikach przeprowadzonych kontroli. Właściwe organy mogą też publikować lub podawać do wiadomości publicznej w inny sposób informacje na temat ratingu poszczególnych podmiotów w oparciu o wynik kontroli urzędowej.
Czy rozporządzenie przewiduje jakieś zmiany w zakresie podziału kompetencji?
Tak. Wprowadzono w nim inny niż w dotychczasowych przepisach podział kompetencji, tj. w sposób wyraźny wyróżniono „kontrole urzędowe” i „inne czynności urzędowe”, a poza tym organom przysługują kompetencje nadzorcze. Zgodnie z tym rozporządzeniem „kontrole urzędowe” oznaczają czynności podejmowane, przez właściwe organy lub upoważnione podmioty, w celu weryfikacji przestrzegania przepisów tego rozporządzenia oraz przepisów aktów prawnych wchodzących w zakres obszarów objętych tym rozporządzeniem. Z kolei „inne czynności urzędowe” to inne niż kontrole urzędowe, podejmowane przez właściwe organy lub upoważnione podmioty, w tym czynności mające na celu weryfikację występowania chorób zwierząt lub agrofagów roślin, zapobieganie lub kontrolę rozprzestrzeniania takich chorób zwierząt lub agrofagów roślin, lub ich eliminację, udzielanie zezwoleń lub zatwierdzanie oraz wydawanie świadectw urzędowych lub poświadczeń urzędowych.
Jak nowe rozporządzenie reguluje kwestie nadzoru?
Tu zmianie uległy przepisy określające kompetencje nadzorcze. W przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy zobowiązane są przeprowadzić wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu oraz wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Na podstawie przepisów nowego rozporządzenia w takiej sytuacji organy mogą m.in. nakazać wycofanie od użytkowników, wycofanie z obrotu, usunięcie i zniszczenie towarów, ale w sposób pozwalający – w stosownych przypadkach – na wykorzystanie ich do innych celów niż te, do których były pierwotnie przeznaczone. Mogą też nakazać zaprzestania na odpowiedni okres całości lub części działalności danego podmiotu oraz – w stosownych przypadkach – prowadzonych lub wykorzystywanych przez niego stron internetowych lub też mogą nakazać podmiotowi zwiększenie częstotliwości własnych kontroli. Nowe przepisy w większym niż obecnie stopniu nastawione są na współpracę organów kontroli z przedsiębiorcami.
Jakie skutki nowa regulacja przyniesie dla firm spożywczch?
Nowa regulacja u swych założeń ma stanowić uproszczenie systemu urzędowych kontroli żywności. Wszystkie organy kontroli muszą działać w oparciu o te jednolite procedury, a nie jak ma to miejsce obecnie w oparciu o różne ustawy. Nowa regulacja jest więc ogromną szansą na usprawnienie, ujednolicenie i na zwiększenie skuteczności organów kontroli, co ułatwi funkcjonowanie przedsiębiorcom. Zależne jest to jednak w dużej mierze od wdrożenia odpowiednich zmian w przepisach krajowych regulujących te kwestie obecnie w Polsce oraz od zmian w procedurach wewnętrznych obowiązujących w organach urzędowej kontroli żywności, do czego zresztą nowe rozporządzenie obliguje. Korzystne dla przedsiębiorców byłoby też wykorzystanie dopuszczonego nowym rozporządzeniem instrumentu w postaci ratingu wyników kontroli podawanego do publicznej wiadomości. Dzięki temu bowiem ci, którzy działają uczciwie mieliby szansę się tym pochwalić. Z kolei dla tych, którzy dopuszczają się naruszeń, rating z pewnością byłby motywacją do zmiany swoich nieuczciwych praktyk.
Czy możliwość publikowania takich ratingów zależy wyłącznie od woli krajów UE czy też rating będzie obowiązkowy a szczegóły jego działania są pozostawione krajom UE?
Rating może, ale nie musi być publikowany. Przy czym jego publikacja wymaga wprowadzenia odpowiednich rozwiązań na szczeblu krajowym w celu zapewnienia uczciwości, spójności i przejrzystości procesu ratingu. Jest to zatem instrument dobrowolny, nie ma obowiązku jego tworzenia w poszczególnych państwach, a tym bardziej nie przewiduje się też jego tworzenia na szczeblu unijnym.
Dr hab. Paweł Wojciechowski jest adiunktem w Katedrze Prawa Rolnego i Systemu Ochrony Żywności oraz Pracowni Prawa Żywnościowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, specjalistą prawa żywnościowego i rolnego, autorem wielu książek w tym zakresie.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.