Linia zabudowy

Linia zabudowy jest pojęciem występującym w aktach prawnych z zakresu planowania przestrzennego. Mówiąc najogólniej, jest to jeden ze wskaźników kształtowania dopuszczalnej na danym terenie zabudowy. Bliższe określenie tego pojęcia nie jest jednak łatwe, ponieważ nie doczekało się ono dotychczas definicji ustawowej. Dlatego też niezwykle pomocne w ustaleniu znaczenia pojęcia „linia zabudowy” są nie tyle akty prawne, które się tym pojęciem posługują, lecz poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Podstawy prawne

Pojęcie linii zabudowy pojawia się w kilku aktach prawnych z zakresu planowania przestrzennego. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. w Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - dalej u.p.z.p. Ustawa ta przewiduje wymóg wskazania linii zabudowy zarówno w planie miejscowym, jak i w decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest w razie braku planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., do obligatoryjnych elementów treści planu miejscowego, zalicza także określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. 

Doprecyzowaniem powyższych norm są przepisy szczególne w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Jak przewiduje § 4 pkt 6 tego rozporządzenia, jednym ze standardów obowiązujących przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego jest zamieszczenie ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w taki sposób, aby zawierały one w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W § 7 powyższego rozporządzenia wskazano ponadto, iż projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m. in. linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. 

Wymóg określenia linii zabudowy dotyczy nie tylko planu miejscowego. Ten sam wymóg musi być zrealizowany także przy ustalaniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy na danym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m. in. takiego warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 

Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe bez wskazania wytycznych w zakresie linii zabudowy. Także i w tym zakresie nie brak przepisów szczególnych, które by określały obowiązki w zakresie ustalenia linii zabudowy. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, takim aktem prawnym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z § 2 tego rozporządzenia, w ramach pojęcia zabudowy i zagospodarowania terenu mieszczą się nie tylko gabaryty czy forma architektoniczna obiektów budowlanych, lecz także usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Ważne postanowienia w odniesieniu do wyznaczania linii zabudowy zawiera § 4 omawianego rozporządzenia. W świetle tego przepisu, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 

Analizowany przepis dopuszcza ponadto możliwość innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy przeprowadzanej w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Gwoli przypomnienia, w ramach takiej analizy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Linia zabudowy w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych

Choć pojęcie linii zabudowy pojawia się w licznych aktach prawnych, to jednak brak jednej ustawowej definicji tego pojęcia powoduje wiele wątpliwości w praktyce. Z uwagi na występujące na tym tle spory, pojęcie linii zabudowy było niejednokrotnie analizowane przez judykaturę. Warto w tym miejscu przywołać kilka wypowiedzi sądów administracyjnych dotyczących analizowanego zagadnienia. 

Zacząć należy od przytoczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1344/11), gdzie podjęto próbę wyjaśnienia znaczenia pojęcia linia zabudowy. Jak podkreślił WSA w Krakowie, pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno „obowiązujące linie zabudowy”, jak i „nieprzekraczalne linie zabudowy”. Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy (np. w przypadku zabudowy rozproszonej), czy też obowiązująca linia zabudowy (np. w przypadku zabudowy pierzejowej), będzie wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy.

Tak jak w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym, tak w zabudowie pierzejowej niedopuszczalne jest wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż naruszałoby to wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. W powyższym wyroku zwrócono przy tym uwagę, że niedopuszczalne jest przypisywanie pojęciu „linia zabudowy” w jednej decyzji takich elementów dookreślających, które w istocie tworzą nowe pojęcia, o odmiennym znaczeniu, a wręcz sprzeczne ze sobą. Linia zabudowy powinna być więc zawsze jednoznacznie ustalona oraz odpowiednio uzasadniona.

W kontekście powyższych twierdzeń warto też przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1454/10). W wyroku tym sformułowano tezę, iż określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie „nieprzekraczalna linia zabudowy” oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia „nieprzekraczalna linia zabudowy” jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 powyższego rozporządzenia jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Zasadą jest bowiem wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu „przedłużeniem” prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej – bez przerwy.

Na uwagę zasługuje też pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 31/12). W świetle tego wyroku, linia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie jest linią, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy. Jest ona bowiem jedynie nieprzekraczalną granicą, ale tylko od strony pasa drogowego.

Określa maksymalne zbliżenie zabudowy do pasa drogowego. W podobny tonie WSA w Łodzi wypowiedział się w wyroku z dnia 8 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 235/12). Podkreślono tam, że poprzez wyznaczenie linii zabudowy następuje określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi na działkach sąsiednich. Organy administracji orzekając w sprawie warunków zabudowy uprawnione są zdaniem WSA w Łodzi wyłącznie do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy rozumianej jako teren od frontu działki wolny od zabudowy. Inwestor dysponując decyzją o warunkach zabudowy określającą m. in. nieprzekraczalną linię zabudowy ma prawo zlokalizować obiekt w sposób swobodny poza terenem oddzielonym od frontu działki nieprzekraczalną linią zabudowy. Innymi słowy, inwestor może odsunąć planowany obiekt od frontu działki pod warunkiem zachowania wszystkich innych prawnych wymogów, np. minimalnej odległości od granicy działki. Konkretna lokalizacja obiektu na działce w granicach określonych decyzją o warunkach zabudowy i wynikających z obowiązujących przepisów prawa następuje dopiero na etapie prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. 

Także w wyroku z dnia 13 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 202/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. W podobnym tonie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiadał się wielokrotnie. 

W wyroku z dnia 16 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 787/09) stwierdził on, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wymaga, aby obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie wymaga natomiast, aby była to linia wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W powyższym wyroku stwierdzono też, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. 

Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. 

Warto też przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 19 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 917/11), w którym podkreślono istotną rolę ustaleń w zakresie linii zabudowy. Jak stwierdzono w tym wyroku, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż brak wyznaczenia linii zabudowy nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w postępowaniu o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ustali właściwą lokalizację. Należy bowiem wskazać, iż organ wydający pozwolenie na budowę ustala lokalizację obiektu jedynie pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ ten jest natomiast związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i nie może oceniać lokalizacji planowanego obiektu pod kątem ładu przestrzennego. Nie jest zatem zasadne stanowisko, iż ustalenie lokalizacji przez organ wydający pozwolenie na budowę niejako sanuje brak wyznaczenia linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. 

W wyroku z dnia 27 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 194/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał z kolei, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Podobne zapatrywanie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bk 615/09). W świetle tego wyroku, linia zabudowy jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. W wyroku tym zwrócono uwagę, że w konkretnych okolicznościach faktycznych położenie znajdujących się po przeciwnej stronie drogi nieruchomości może przemawiać za ustaleniem nowej linii zabudowy, jeżeli te nieruchomości można uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak bowiem zwraca uwagę WSA w Białymstoku, nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie zachowania ładu przestrzennego przyjmować bez uwzględnienia formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie ulicy, na działkach posiadających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących. Uzasadniając powyższe stanowisko podkreślono, że organy administracji nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Dlatego też zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego zasadą wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela i w związku z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obowiązkiem organów jest przeprowadzenie analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiącej przedłużenie istniejącej linii zabudowy. 

Brak analizy terenu pod tym kątem narusza zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 i art. 77 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Wyznaczając zaś inną linię zabudowy organy administracji powinny mieć na uwadze, że na etapie ustalania warunków zabudowy, nie mają kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. 

Wreszcie na koniec przytoczyć należy poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 496/10). W wyroku tym stwierdzono, że zabudowa „na zapleczu” lub „na tyłach” istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. W sytuacji, gdy „linia zabudowy” wyznaczona jest od strony ulicy (drogi publicznej), nie ma żadnych podstaw do tego, aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy.

Podsumowanie

W oparciu o przytoczone powyższej orzecznictwo sądów administracyjnych można stwierdzić, iż duża część wątpliwości pojawiających się na tle interpretacji pojęcia linia zabudowy, ma swe źródło w niedostrzeganiu złożoności tego pojęcia. A jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w jednym ze swych orzeczeń, pojęcie linii zabudowy zawiera w sobie zarówno „obowiązujące linie zabudowy”, jak i „nieprzekraczalne linie zabudowy”. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast pojęcie „nieprzekraczalna linia zabudowy” oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Należy przy tym podkreślić, że dokładny sens pojęć „obowiązująca linie zabudowy” oraz „nieprzekraczalna linia zabudowy” powinien być odczytywany przy uwzględnieniu treści konkretnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku ustawowej definicji powyższych pojęć, bywają one bowiem często definiowane w treści planów miejscowych.