Zasadniczym celem projektowanej regulacji winno być zmniejszenie zużycia energii przez budynki. Ten cel legł u podstaw tworzenia dyrektywy 2002/91/WE jak i jej nowelizacji - dyrektywa 2010/31/UE. I niezależnie od średniej jakości w/w dyrektyw, jest bezsporne, że dla Polski obniżenie zużycie energii musi być zadaniem pierwszoplanowym.

Niestety, przedłożony projekt założeń pozornie odnosi się do zasadniczego celu, a rzeczywistości zajmuje się czysto formalnym dostosowaniem polskiego prawa do w/w dyrektywy.

Obniżenie zużycia energii będzie funkcją podnoszenia wymagań izolacyjnych, sprawności energetycznej urządzeń grzewczych i chłodzących, a informacja zawarta w świadectwie może jedynie służyć ułatwieniu podejmowania decyzji o modernizacji budynku. Niezależnie jednak od skali tego wpływu, oczywista wydaje się zależność decyzji inwestycyjnej od jakości , realności danych o zapotrzebowaniu na energię zawartych w świadectwie.

Sytuacja energetyczna naszego kraju, przy tak wysokim zużyciu energii w stosunku do energii z krajowych nośników, uzależnia państwo polskie od zagranicznych dostaw. Jest widoczne, że postulowana od lat przez Polskę solidarność energetyczna przegrywa z interesami narodowymi, dlatego jest szczególnie ważne minimalizowanie zapotrzebowanie na energię a w efekcie na zewnętrzne dostawy energii czy jej nośników. Zwłaszcza, że wobec jak dotąd braku nowych inwestycji energetycznych a poprzez to wyższego tempa wzrostu cen energii, grozi nam „ubóstwo energetyczne"

Struktura surowcowa zasobów krajowych powoduje znaczącą emisję gazów cieplarnianych i nawet budowa elektrowni jądrowych w istotnym stopniu, w przewidywalnym czasie, tej sytuacji nie zmieni.

Także opieranie prognoz zmniejszenia emisji opartych na wydobyciu gazu łupkowego musi być bardzo konserwatywne i nie upoważnia do zaniechania procesów poprawy efektywności energetycznej.
 

Ważnym elementem sytuacji energetycznej jest wzrost cen energii, ma to znaczenie nie tylko w skali mikro (dla gospodarstw domowych, przedsiębiorstw) ale i makro, z uwagi na negatywny wpływ na bilans płatniczy.

Racjonalne zmniejszanie zużycia energii jest warunkiem koniecznym dla poprawy bilansu energetycznego i wielkości emisji CO2.

Dlatego, zapisy dyrektywy należy w optymalnym stopniu wykorzystać do stworzenia instrumentów wpływających na obniżenie zużycia energii i zapewnienia budowy nowych obiektów o radykalnie mniejszym zużyciu energii w czasie ich użytkowania. Równocześnie, pamiętając, że dyrektywa jest dla państw członkowskich wiążąca co do celu, a nie literalnych zapisów (patrz orzeczenie ETS) nie racjonalne byłoby dosłowne wprowadzenie do naszego porządku prawnego niektórych przepisów dyrektywy.
Podstawowe problemy i uwarunkowania z elementami propozycji
1. Choć nie należy bagatelizować wykorzystywania energii odnawialnej, a wręcz poszukiwać rozwiązań, które zapewnią opłacalność jej stosowania, nie wolno abstrahować od rzeczywistej sytuacji. Jak na razie, wykorzystywanie OZE wymaga dofinansowania, co wobec sytuacji naszych finansów publicznych jest nierealne. Dlatego zasadniczą uwagę należy zwrócić na wielkość zapotrzebowania na energię użytkową. Tak długo jak OZE jest wątpliwe ekonomicznie, nie należy programu poprawy efektywności energetycznej opierać na udziale tej energii. @page_break@

Jeżeli jednak podstawowa ocena sprawności energetycznej budynku wynikałaby z wielkości zapotrzebowania na energię pierwotną, to należy się liczyć z następującą możliwością. Duży udział zaopatrzenia budynku przez energię odnawialną, może zrekompensować wielkie zapotrzebowanie na energię (z uwagi na niską jakość budynku) i stworzyć miraż nisko-energetycznego budownictwa.

Oczywiście, można postulatowi nadrzędności wielkości zapotrzebowania na energię użytkową postawić zarzut, że jest to wspieranie producentów urządzeń i materiałów energetycznie oszczędnych. Ale w takim razie konieczne jest wskazanie alternatywy. Czy dofinansowywanie OZE będzie z punktu widzenia naszej gospodarki bardziej racjonalne, niż rozwój wspomnianych przemysłów. Zwłaszcza, że w wykorzystywaniu OZE istotny jest udział dóbr importowanych.

Powyższy postulat nie jest sprzeczny z dyrektywą, na świadectwie należy pokazać obie wielkości (energie pierwotna i użytkową), ale zasadniczą wagę należy przywiązywać do wielkości zapotrzebowania na energię użytkową.
2. Jest oczywiste, ze zapotrzebowanie na energię budynków jest funkcją jakości przegród (ścian, stropów, okien itd.) urządzeń grzewczych i chłodzenia oraz odzysku energii w procesie wentylacji. Ale z punktu widzenia celu projektowanej regulacji podstawową wielkością jest łączne zapotrzebowanie na energię.

Wymagana (zawarta w warunkach technicznych) wielkość zapotrzebowania na energię(wyrażona w kWh na metr kwadratowy powierzchni w ciągu roku) powinna być konsekwentnie na przestrzeni lat obniżana.

Niezbędne jest równoległe zaostrzanie wymagań w odniesieniu do poszczególnych elementów, mających wpływ na charakterystykę energetyczna budynków czyli obniżanie dopuszczalnych wielkości strat ciepła.

Na podstawie projektowanej ustawy należy wydać rozporządzenie RM zawierające harmonogram obniżania (np. co trzy lata) wymagań minimalnych, w odniesieniu do wielkości zapotrzebowania na energię, jak i poszczególnych elementów. Rozporządzenie powinno też definiować parametry dla budynku o niemal zerowym zużyciu i zawierać harmonogram wzrostu liczby takich budynków.

Tak formułowana treść harmonogramu, czyli wieloletnia perspektywa skwantyfikowanych wymagań, ułatwi podmiotom gospodarczym dostosowywanie się do niezbędnych zmian w budownictwie.
Wydaje się uzasadnione, aby z uwagi na bilans energetyczny naszego kraju, a także jego strukturę, ww. wielkości stały się po pewnym czasie bardziej wymagające, niż w większości krajów UE.@page_break@

Oczywiście, konkretne ustalenie wielkości zużycia energii i parametry wymagań dotyczące poszczególnych elementów, winno być oparte na analizie ekonomicznej, uwzględniającej koszty wytworzenia i zastosowania bardziej energooszczędnych materiałów i urządzeń w porównaniu z zyskami z tytułu mniejszych wydatków na energię.

Dla nowego budownictwa obligatoryjna, jako warunek dopuszczenia do użytkowania, ma być wielkość zapotrzebowania na energię użytkową, a wymagania dla poszczególnych elementów mają mieć charakter kierunkowy. Należy bowiem dopuścić, że np. brak lub niedostateczny odzysk energii z wentylacji, może być zrekompensowany np. przez zainstalowanie okien o wyższej izolacyjności, czy (i) urządzenia grzewcze o wyższej sprawności.

Takie rozwiązanie umożliwi optymalizację kosztowo - wykonawczą, a równocześnie zapewni realizacje podstawowego celu jakim jest obniżanie zapotrzebowania na energię.

W odniesieniu do budynków istniejących, modernizacja energetyczna musi być związana z obowiązkiem spełnienia wymagań w odniesieniu do wymienianych, czy modernizowanych elementów. W większości bowiem przypadków modernizacja energetyczna dotyczy, w danym momencie, jakiegoś elementu np. wymiany okien, czy ocieplania ścian. Dlatego w przypadku modernizacji w rozumieniu dyrektywy, poszczególne wymagania dla elementów winny być obligatoryjne.

3. Ocena charakterystyki energetycznej nowego budynku może być dokonana jedynie metodą obliczeniową. Ale metoda obliczeniowa, ze swej istoty, jest obciążona błędem. Najbardziej ostrożna ocena wielkość błędu pozwala stwierdzić, że przy wykonaniu budynku w pełnej zgodności z projektem, przy zastosowania materiałów o zgodnych w rzeczywistości z deklarowanymi przez producenta parametrach, o braku błędów wykonawczych, poziom błędu przekracza 20%. W naszych warunkach przyjęcie powyższych założeń byłoby nieodpowiedzialne i dlatego bardzo (dalej konserwatywnie) należy szacować błąd już powyżej 25% - 30 %.

Dlatego, nieroztropne byłoby wprowadzenie klas energetycznych, jak ma to miejsce w oznaczeniach sprzętu AGD. Dla tego sprzętu wielkości pochodzą z rzeczywistych pomiarów i wielkość błędu jest niewielka, bo bliska sumie błędów urządzeń pomiarowych. Po drugie zauważalne jest, że producenci sprzętu AGD coraz częściej podają liczbowe wielkości zużycia energii, a ponadto klasa A jest dzielona na coraz więcej podklas.

Ponadto podział na klasy charakterystyki energetycznej budynku będzie czysto arbitralny, a w dodatku z uwagi na wyżej omówiony błąd jaki wynika z metody obliczeniowej, jest wysoce prawdopodobne, że taki sam budynek może uzyskać klasę lepszą lub gorszą.@page_break@

Jeżeli celem świadectw jest dostarczenie rzetelnej, istotnej dla decyzji np. zakupu, informacji, to jedynym sposobem wyrażenia jakości energetycznej budynku jest wielkość liczbowa zapotrzebowania na energię.

Ta wielkość, jak wspomniano, wyrażona w kWh na metr kwadratowy powierzchni w ciągu roku winna być w materiałach informacyjnych przeliczana na wielkości zużycia danego nośnika energii, co ułatwi potencjalnemu użytkownikowi ocenę energetycznej jakości budynku.
Jak wspomniano, metoda obliczeniowa jest obecnie jedynym sposobem oceny charakterystyki energetycznej nowych budynków, ale jej zastosowanie dla istniejących obiektów może prowadzić do całkowitej kompromitacji świadectwa charakterystyki energetycznej jako istotnej dla użytkownika informacji.

Zastosowanie metody obliczeniowej dla budynków, których stan techniczny jest nieznany (brak dokumentacji po wykonawczej, brak informacji o instalacjach, remontach itd.) wymagałoby pełnej inwentaryzacji technicznej obiektu. Oznaczałoby to odkuwki, demontaż np. sufitów na poddaszach, części instalacji i inne tego typu działania. Byłyby one kosztowne i skrajnie niedogodne dla mieszkańców. Nie wydaje się prawdopodobne, aby utrudnienia zostały zrekompensowane przez uzyskanie świadectwa charakterystyki energetycznej, zwłaszcza kiedy nie przewiduje się dokonania modernizacji.
Zastosowanie metody obliczeniowej bez inwentaryzacji technicznej jest absurdalne, a nie wydaje się realne nałożenie wymogu dokonywania tejże inwentaryzacji.

Dlatego, zgodnie z dyrektywą, dla budynków istniejących należy dopuścić alternatywę poprzez świadectwo oparte na metodzie licznikowej. Wielkość zużycia energii przeliczana byłaby jako średnia z zakupu energii w ciągu trzech lat, co minimalizowałoby odchylenia wynikające z doraźnych zmian klimatu, np. ciepłej zimy. Jest bezsporne, ze metoda licznikowa jest obciążona zachowaniami osobniczymi, ale uprawnione jest twierdzenie o wysokim prawdopodobieństwie zniesienia się tych odchyleń w budynkach wielo-mieszkaniowych.

Ale nawet uznanie, że wpływu zachowań osobniczych nie należy pomijać, nie zmieni to oceny, że metoda licznikowa dla istniejących budynków , to bardziej realne informacje, niż metoda obliczeniowa realizowana bez wspomnianej inwentaryzacji technicznej. Przy metodzie licznikowej niezbędne będzie uwzględnienie zasilania z OZE, zwłaszcza jeśli będzie to zaopatrzenie własne (bez kosztowe) użytkownika.

Warto jeszcze raz podkreślić, że na decyzje dotyczące modernizacji energetycznej budynku zasadniczy wpływ mają rzeczywiste ponoszone koszty ( a więc licznik), a nie ich dość wątpliwy szacunek.
4. Czy prawo wykonywania świadectw ma się stać kolejnym licencjonowanym zawodem? Wydaje się, że nie istnieją wystarczające przesłanki uzasadniające takie wyodrębnienie.

Istotą jakości świadectw jest wiedza wykonawcy i uniezależnienie ich opracowania od potrzeb zlecającego. Ta niezależność jest efektem odpowiedzialności, a nie jako skutek organizacyjno-formalnych ograniczeń. Dlatego warto rozważyć, że prawo wykonywania świadectw mieliby jedynie posiadacze odpowiednich uprawnień budowlanych np. projektanci i absolwenci właściwych studiów podyplomowych. W obu przypadkach pod warunkiem posiadania ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za wykonanie nieprawidłowego świadectwa i wynikłe z tego konsekwencje.

Wysokość stawek ubezpieczeniowych ukształtuje rynek ubezpieczeniowy. Jest prawdopodobne, że stawki te będą zróżnicowane.

Należy się liczyć z wieloma trudnościami merytorycznej analizy nieprawidłowości świadectwa, zwłaszcza wobec błędu, którym z swej istoty ocena charakterystyki energetycznej jest obarczona.

Sprowadzanie nadzoru nad świadectwami do tworzenia rejestru i ewentualnego badania poprawności formalnej będzie mało przydatne a de facto pozorowaniem działalności kontrolnej.@page_break@

Jest interesujące, że, jak dotąd, nie zaproponowano prowadzenia rejestru projektów budowlanych, jako formy nad nimi kontroli, mimo że znaczenie jakości projektu jest o wiele wyższe niż ewentualne błędne świadectwo.

Zawarta w założeniach propozycja rejestru świadectw, prowadziłaby do marnowania pieniędzy publicznych. Jeżeli nawet samo utworzenie rejestru (platformy informatycznej) byłoby sfinansowane środkami UE, to warto wreszcie zacząć zauważać, że to też są po części nasze pieniądze i nie wolno ich trwonić.

Jeżeli jednak znalazłyby się środki publiczne związane z wdrożeniem dyrektywy, to należałoby je wykorzystać na rzeczywiste badania (audyty) porównawcze dla budynków relatywnie nowych, ale użytkowanych co najmniej 3 lata, aby porównywać wartości pochodzące z metody obliczeniowej i licznikowej. Takie analizy robione dla reprezentatywnej grupy (przewiduje to dyrektywa) służyłyby ocenianie i ewentualnej korekcie metodologii, a zarazem ułatwiałyby weryfikację wymagań dla poszczególnych elementów, mających wpływ na charakterystykę energetyczną budynków. Takie działanie realizowane przez zespoły pracowników naukowych, a nie urzędników, mogłyby przynieść wiele istotnych informacji.

5. W projekcie założeń zakłada się sankcje za brak świadectwa. Zrozumiałe i akceptowalne jest uzależnienie zgody na użytkowanie nowego obiektu od przedstawienia także świadectwa charakterystyki energetycznej budynku. Jeżeli wymagania zawarte w rozporządzeniu dotyczącym zawartości projektów będą tożsame z wymaganiami dotyczącymi świadectw, to można uznać iż opracowanie świadectw nie wywoła dodatkowych kosztów.

Ale propozycja zakazu transakcji kupna - sprzedaży lub najmu (nieważność umowy) na rynku wtórnym, w przypadku braku świadectwa, jest nie do przyjęcia. Pomijając już wątpliwości natury konstytucyjnej (ograniczanie prawa własności jest możliwe tylko z ważnych powodów, a brak świadectwa (informacji o ograniczonej wartości), takim powodem się nie wydaje), to naruszona zostaje podstawowa zasada proporcjonalności kary za złamanie przepisów.

Warto przy okazji zauważyć, że wykonanie budynku niezgodnie z projektem, z pominięciem określonych wymagań technologicznych, zastosowanie nieprawidłowych materiałów jest o wiele bardziej szkodliwe dla realizacji podstawowego celu, jakim jest obniżenie zużycia energii.

Przy czym tego typu nieprawidłowości w realizacji budów, remontów występują nagminnie i dotychczasowe regulacje oraz działania nadzoru są mało skuteczne.

Jak wielkie sankcje proponowano by za powyższe nieprawidłowości, jeżeli za brak świadectwa zakłada się tak ostrą sankcję.

Pomijając szkodliwość propozycji, założenia nie odnoszą się do dwóch możliwych sytuacji. Co w przypadku uznania świadectwa za nieważne, czy nieważna staje się także transakcja?. A jeżeli transakcja jest nadal ważna, to oznacza to, ze faktycznym celem projektowanych założeń są świadectwa same w sobie. Inny możliwy przypadek - jeżeli w wyniku zdarzeń losowych lub stanowiska nabywcy, zajdzie konieczność natychmiastowego zbycia (wynajęcia) budynku, albo z uwagi na złożoność techniczną budynku, nie będzie wręcz możliwe prawidłowe wykonanie świadectwa (rzetelny wykonawca świadectwa odmówi), to co wtedy?

Postulat wprowadzenia sankcji (niezależnie od jej wielkości) pośrednio dowodzi świadomości autorów o niskiej przydatności informacji zawartej w świadectwie. W odniesieniu do istniejących budynków można bowiem założyć, ze jeśli świadectwa zawierałyby istotne dla nabywcy (najemcy) informacje, to bez sankcji, żądałby on przed zawarciem transakcji, przedstawienia świadectwa. Jest to niestety pesymistyczna konstatacja, że posługiwanie się świadectwami nie wyniknie z realnej potrzeby, tylko z przymusu. Ale to jest konsekwencją niezbyt racjonalnych przepisów dyrektywy.

Stąd, pamiętając o zasadzie proporcjonalności, warto rozważyć, wprowadzenie za brak świadectwa karę grzywny lub karę administracyjną - wymierzaną przez naczelnika urzędu podatkowego
Zgodnie z ordynacją podatkową, notariusze przekazują informacje do naczelnika urzędu skarbowego. Można z tego skorzystać i przekazać tą informację o braku świadectwa naczelnikowi urzędu skarbowego. Ponieważ chodzi o sytuację jednoznaczną (brak lub nie świadectwa), karę może wymierzać naczelnik urzędu skarbowego - nie jest potrzebna tu wiedza budowlana.

Obie formy (grzywna lub kara administracyjna) mają wady i zalety. Kara administracyjna nie jest uzależniona od winy naruszyciela, ale można od niej się odwoływać do dwóch instancji sądów administracyjnych, łącznie z NSA. Kara grzywny może być nakładana w drodze mandatu . Co prawda można mandatu nie przyjąć i sprawa trafia do sądu grodzkiego, ale to czasochłonne i kosztowne. Ryzyko apelacji do sądu okręgowego jest czysto hipotetyczne. Wydaje się bowiem, że w tak prostej sprawie (jest świadectwo lub nie ma) prawdopodobieństwo masowych odwołań jest naprawdę znikome.
6. Bardzo ważnym zagadnieniem jest tworzenie świadomości energetycznej i poszerzanie wiedzy użytkowników. Wydaje się niezbędne, aby ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej finansować działania promocyjno - edukacyjne związane z realizacja podstawowego celu dyrektywy. Z ubolewaniem należy bowiem stwierdzić, że dzisiaj jedynie producenci urządzeń grzewczych i materiałów izolacyjnych prowadzą akcję informowania o możliwościach racjonalnego oszczędzania energii. Mimo, że, jak się wydaje, tym działaniom nie można zarzucić braku obiektywizmu, informacje przekazywane przez potencjalnych beneficjentów działań termooszczędnych, obciążone są zawsze dwuznacznością. Stad należy oczekiwać, iż wspomniane i konieczne działania podejmą właściwe organy i instytucje publiczne.

Przy okazji warto zauważyć, że utworzenie wymogu podawania informacji o charakterystyce energetycznej budynku w ewentualnych ogłoszeniach reklamowych jest słuszne, ale winno być zestandaryzowane.
Podsumowanie

Skala zagadnień związanych z wdrożeń postanowień dyrektywy jest tak duża i wymagająca, że ostateczny kształt założeń ustawy winien być poprzedzony merytoryczną dyskusją.

Równocześnie nie wolno zapominać o bezpośrednich celach interesariuszy, które mogą powodować brak obiektywizmu, a w efekcie - pominięcie interesu publicznego. Stąd wszystkie propozycje powinny być analizowane pod kątem realizacji podstawowego celu dyrektywy i dbałości o dobro publiczne.