Jolanta Ojczyk: Czy przychodzą do państwa właściciele firm z pytaniem: zamknąć, jak nakazuje rząd, czy nie zamykać? A jeśli tak, to co państwo radzą?
Paweł Lewandowski, partner współzarządzający Praktyką Postępowań Spornych DZP: Takie pytania raczej nie pojawiają się w rozmowach z nami. Częściej pojawiają się kwestie związane ze skutkami wprowadzonych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, tzn. czy i w jakich przypadkach możliwe jest dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa, a częściej jeszcze, jak mają się zachowywać dotknięci restrykcjami przedsiębiorcy wobec swoich kontrahentów.
Czytaj: Od soboty wracają ograniczenia dla firm w całej Polsce>>
Rafał Karbowniczek, adwokat w Praktyce Postępowań Spornych DZP: W ostatnim czasie media obiegła informacja, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję sanepidu o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej na fryzjera, który otworzył swój salon pomimo zakazu. W wyroku tym potwierdzono, iż w istocie nie obowiązują obostrzenia zawarte w rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii („Rozporządzenia”), gdyż usiłowano wprowadzić je z naruszeniem Konstytucji RP. Na kanwie tego rozstrzygnięcia wielu przedsiębiorców zdecydowało o wznowieniu swojej działalności gospodarczej, inicjując m.in. akcję #otwieraMy. Podejmując decyzję o ponownym otwarciu swej działalności należy jednak liczyć się z kontrolami, mogącymi prowadzić do sankcji administracyjnych. Przedsiębiorcy powinni również wziąć pod uwagę ewentualne ryzyka natury prawnokarnej.
Jacy przedsiębiorcy zwracają się do państwa, jakby nie było dużej kancelarii? Czy tylko duże firmy, czy może też średnie?
Paweł Lewandowski: Profil klientów jest różny – od właścicieli restauracji po duże sieci komercyjne, choć z uwagi na skalę i profil działalności naszej kancelarii, raczej są to większe firmy.
Czy bez prawnika właściciele są w stanie podjąć odpowiedzialne decyzje, przewidzieć wszystkie skutki?
Paweł Lewandowski: To na pewno jest niemożliwe. Zmiany przepisów, o charakterze podustawowym zwłaszcza, następują tak szybko, że trudno bez uważnej lektury Dziennika Ustaw stwierdzić, czy zmiany prawa już weszły w życie, nie mówiąc już o tym, jak te poszczególne nowelizacje oddziałują na siebie.
Rafał Karbowniczek: Dlatego staramy się przekazać im najważniejsze informacje z zakresu prawa administracyjnego oraz karnego, które mogą okazać się istotne dla przedsiębiorców, oferujących swe usługi w stanie epidemii.
Przejdźmy do meritum. Czy faktycznie zakazy i obostrzenia, wprowadzone rozporządzeniami Rady Ministrów nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego?
Rafał Karbowniczek: Tak. Zostały one wydane z naruszeniem Konstytucji RP, która z jednej strony określa tryb działania władzy wykonawczej i ustawodawczej w przypadku występowania choroby zakaźnej, z drugiej zaś - reguluje materie związane z wydawaniem rozporządzeń. Najwyższy akt prawny przewiduje bowiem, iż w przypadku zaistnienia stanu, związanego z masowym występowaniem chorób zakaźnych ludzi, należy wprowadzić odpowiedni stan nadzwyczajny, tj. stan klęski żywiołowej. Rada Ministrów zrezygnowała jednak z tego trybu, stwierdzając, iż zwykłe środki są wystarczające. Decyzja ta skutkuje tym, że nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności w celu wprowadzania ograniczeń wolności i praw człowieka oraz tymi okolicznościami uzasadniać daleko idące ograniczenia swobód obywatelskich, wprowadzanych w formie Rozporządzeń. Celem rozporządzenia jest bowiem zamieszczanie przepisów jedynie o charakterze technicznym, niemających zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Tymczasem nakazy i zakazy zawarte w Rozporządzeniach Rady Ministrów stanowią powtórzenie ograniczeń i wolności praw, określonych w odpowiednich przepisach ustawy o klęsce żywiołowej, co nie może być materią takiego aktu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Kwestionowane jest również samo formalne umocowanie Rady Ministrów do wydania omawianych Rozporządzeń. Akty prawne tej rangi mogą bowiem zostać wydane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to powinno więc zawierać szczegółowe wytyczne, w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków, których w ustawie nie ma. Dlatego też, zawarte w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi upoważnienie do wydania Rozporządzeń należy uznać za niespełniające warunków zawartych w Konstytucji RP.
Z punktu widzenia przedsiębiorcy ważne są jednak konkretne rady, np. jakie służby mogą dokonać kontroli po wznowieniu działalności gospodarczej?
Rafał Karbowniczek: Przede wszystkim należy liczyć się z kontrolą pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy pojawić się mogą w asyście policji. Zakres kontroli objąć może nie tylko przestrzeganie przepisów przeciwepidemicznych, ale również bezpieczeństwo higieny czy żywności. Przedsiębiorca otwierający swój biznes wbrew obostrzeniom może zostać również objęty kontrolą podatkową/skarbową czy nawet kontrolą straży pożarnej. W praktyce spodziewać się należy niezapowiedzianej inspekcji każdej ze służb, które są uprawnione do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub mandatu. Jak wynika bowiem z przecieków medialnych, takie kontrole są ukierunkowane na wywołanie efektu mrożącego wśród przedsiębiorców, którzy nie chcą stosować się do zakazów określonych w rządowych rozporządzeniach.
Czy może odmówić wpuszczenia służb, zmierzających do przeprowadzenia kontroli?
Rafał Karbowniczek: Utrudnienie lub udaremnianie przeprowadzenia kontroli może stanowić wykroczenie lub nawet przestępstwo. Najpoważniejsze konsekwencje rodzi utrudnianie kontroli skarbowej/podatkowej, które może skutkować nałożeniem grzywny do 720 stawek dziennych. Grzywna wahać się więc może od ok. 1 tys. zł do nieomal 27 mln zł. W przypadku kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za utrudnianie kontroli grozi kara aresztu do 30 dni, kara ograniczenia wolności albo kara grzywny (art. 38 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Z taką samą karą należy liczyć się w przypadku kontroli straży pożarnej (art. 82a § 3 k.w.).
W jakiej wysokości może zostać nałożona kara za nieprzestrzeganie zakazu, zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów?
Rafał Karbowniczek: Może ona wynieść od 10 000 zł do 30 000 zł.
Czy trzeba zapłacić nałożoną karę, gdy planuje się złożenie odwołania?
Rafał Karbowniczek: Decyzja podlega z mocy prawa natychmiastowemu wykonaniu. Oznacza to, że karę należy zapłacić w 7-dniowym terminie, wskazanym w decyzji. Po wniesieniu odwołania organ może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji, jednak nie ma takiego obowiązku (można o to wnioskować podczas zaskarżania decyzji). Brak uiszczenia kary może pociągnąć za sobą wszczęcie postępowania egzekucyjnego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Do kogo należy wnieść odwołanie i w jakim terminie?
Rafał Karbowniczek: Wszystkie informacje dotyczące trybu odwołania znajdą się w pouczeniu, zawartym w decyzji. Najczęściej jednak decyzję o nałożeniu kary administracyjnej wydaje państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Dlatego też, odwołanie należy wnieść do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Składa się je jednak za pośrednictwem inspektora powiatowego, który przekazuje je do organu odwoławczego, jeżeli nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie samokontroli. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Czy można wnieść odwołanie po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji?
Rafał Karbowniczek: Co do zasady, 14-dniowy termin jest nieprzekraczalny. Po jego upływie decyzja staje się ostateczna i prawomocna, a jej uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności bądź wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w ściśle określonych, wyjątkowych przypadkach. Jeżeli jednak uchybienie powyższemu terminowi nie nastąpiło z winy przedsiębiorcy, warto rozważyć złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek taki powinien zostać zgłoszony w terminie 7 dni od ustania przyczyny, która nie pozwoliła wnieść odwołania w ustawowym czasie.
Jak powinno wyglądać odwołanie?
Rafał Karbowniczek: Teoretycznie odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Pod względem formalnym wystarczy, iż będzie z niego wynikało, że przedsiębiorca nie jest zadowolony z wydanej decyzji, która winna w nim zostać w sposób precyzyjny przywołana. Pomimo tego, zalecamy kontakt z prawnikiem, gdyż często treść odwołania wpływa na późniejszy bieg postępowania sądowo administracyjnego, zainicjowanego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Co należy zrobić, gdy odwołanie od decyzji nie zostanie uwzględnione?
Rafał Karbowniczek: Składając odwołanie trzeba liczyć się z tym, że nie zostanie ono uwzględnione. Po doręczeniu rozstrzygnięcia o utrzymaniu pierwotnej decyzji w mocy, należy w ciągu 30 dni wnieść skargę do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Działanie to tym samym zainicjuje tryb sądowo administracyjny, służący kontroli działalności organów administracji. Skarga, aby była skutecznie złożona, musi spełniać szereg wymogów formalnych, dlatego też warto zlecić jej dokonanie prawnikowi. W stosunku do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przysługuje kolejny środek zaskarżenia – jest nim skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Musi być ona jednak wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata lub radcę prawnego.
Czy przedsiębiorcy powinni również wziąć pod uwagę ewentualne ryzyka natury prawnokarnej? A jeśli tak, to wobec kogo organy ścigania mogą prowadzić postępowania?
Małgorzata Karasińska, prawnik w Praktyce Postępowań Spornych DZP: Zgodnie z polskim prawem, sprawcą czynu zabronionego może być wyłącznie osoba fizyczna, nie zaś osoba prawna. Oznacza to, że nie można prowadzić postępowania karnego przeciwko spółce. Dlatego też w sferze zainteresowania policji i prokuratury znajdą się najprawdopodobniej osoby pełniące funkcje kierownicze oraz zarządcze w obiektach usługowych, które podjęły decyzje o ich otwarciu.
Jeżeli zakazy/obostrzenia zawarte w Rozporządzeniach Rady Ministrów nie są wiążące, czy można otrzymać mandat karny za ich złamanie?
Małgorzata Karasińska: W Kodeksie wykroczeń istnieje przepis, stanowiący, iż kto nie przestrzega zakazów, nakazów, ograniczeń lub obowiązków określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, podlega karze grzywny albo karze nagany. Policja, w trakcie interwencji, może więc ukarać przedsiębiorcę mandatem karnym w wysokości do 500 zł. Ze względu na fakt, iż zakazy te w istocie nie wiążą prawnie, zasadne będzie odmówienie przyjęcia mandatu. Wówczas policja może wystąpić z wnioskiem o ukaranie do sądu rejonowego. Najprawdopodobniej wówczas sąd ten odmówi wszczęcia postępowania lub umorzy wszczęte już postępowanie ze względu na fakt, iż czyn nie wypełnia znamion wykroczenia. Należy jednak pamiętać, że może – wbrew stanowisku prezentowanym przez prawników – zdecydować inaczej i prowadzić postępowanie, które może wówczas zakończyć się nawet grzywną w wysokości do 5 000 zł. W takiej sytuacji zalecamy wniesienie apelacji, która będzie podlegała rozpoznaniu przez sąd wyższej instancji (właściwy miejscowo sąd okręgowy).
Jeżeli otworzenie biznesu nie stanowi wykroczenia, czy istnieją inne ryzyka karne?
Małgorzata Karasińska: Niestety istnieje prawdopodobieństwo, iż prowadzenie działalności w warunkach pandemii może zostać zakwalifikowane jako sprowadzenie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób poprzez szerzenie się choroby zakaźnej. Jest to przestępstwo, za które grozi kara pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8, jeżeli zostanie popełnione umyślnie. Kara ta ulega zmniejszeniu do lat 3 w przypadku nieumyślności. Podkreślić z całą mocą należy, iż zarzut ten nie ma de facto nic wspólnego z obostrzeniami, zawartymi w Rozporządzeniach Rady Ministrów. Istotą tego przestępstwa jest bowiem działanie, które stwarza warunki do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby. Stawianie właśnie tego zarzutu zaleca Zastępca Prokuratora Krajowego w swych wytycznych. Każdorazowo należy jednak ocenić, czy otwierając biznes dany przedsiębiorca zachował wszelkie środki ostrożności, które wykluczą chociażby umyślność. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że nawet wówczas organy ścigania argumentować mogą, iż wbrew podjętym działaniom doszło do ryzyka szerzenia się choroby, co świadczyć może o nieumyślności, która również podlega karze. Należy więc pamiętać, iż istnieje ryzyko postępowanie karnego w sprawie o ten właśnie czyn. To, czy może dojść do faktycznego ukarania zależy jednak w dużej mierze od konkretnych okoliczności sprawy i trudno jest w tej kwestii antycypować kierunek wydanego rozstrzygnięcia.
Czy firma może zostać ukarana, jeśli pracownik zarazi COVID-19 w pracy?
Małgorzata Karasińska: Jeśli zasady bezpieczeństwa i higieny pracy nie są przestrzegane w zakładzie pracy (w tym również te, które zapobiec mają rozprzestrzenianiu się COVID-19), pracodawca może ponosić odpowiedzialność wykroczeniową na podstawie art. 283 § 1 Kodeksu pracy. Przepis ten zakłada możliwość ukarania już tylko za samo naruszenie reguł bezpieczeństwa, niezależnie od tego, czy zachowanie pracodawcy miało negatywny skutek w postaci zachorowania. Za popełnienie powyższego wykroczenia grozi kara grzywny od 1 000 zł do 30 000 zł.
Jeżeli zostanie wszczęte postępowanie karne, jakie środki mogą zostać wdrożone przez organy ścigania?
Małgorzata Karasińska: Jak wynika z wytycznych Zastępcy Prokuratora Krajowego, liczyć się należy z nakazem powstrzymania się od prowadzenia określonej działalności (w tym działalności gospodarczej), który to nakaz zostaje nałożony na przedsiębiorcę przez prokuratora już w toku postępowania jako środek zapobiegawczy. Tożsamy nakaz może zresztą zostać orzeczony przez sąd jako środek karny, w przypadku wydania wyroku skazującego.