Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym[1] wskazuje, że zarządzenie jest obligatoryjną formą działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w kilku enumeratywnie wymienionych przypadkach[2]. Ustawodawca nie posłużył się w tym zakresie klauzulą generalną, która wskazywałaby, że wójt w celu realizacji powierzonych mu zadań wydaje zarządzenia[3]. Jej przyjęcie skutkowałoby tym, że poza przypadkami rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej wójt gminy działa w formie zarządzenia, niezależnie od tego, czy zostało to unormowane expressis verbis. W konsekwencji nie występowałyby rozbieżności w kwestii objęcia zarządzeń nadzorem wojewody oraz kontrolą sądów administracyjnych.

1. Zarządzenia wójta gminy jako przedmiot nadzoru i kontroli

Rozpatrując dopuszczalność nadzoru wobec zarządzeń wójta, można – na podstawie obowiązujących unormowań prawnych – wyodrębnić dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym wszelkie środki nadzorcze mogą być podejmowane tylko wobec zarządzeń wójta dotyczących spraw, w odniesieniu do których ustawodawca wprost wymienia tę formę działania.

W doktrynie wskazuje się, że „pojęcie „zarządzenie” nie oznacza każdego aktu jednoosobowego organu gminy – wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do tych czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie tak przez ustawodawcę nazwanej[4].

Pogląd powyższy znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jednak nie wykazuje w tym zakresie jednolitości. W jednym z orzeczeń WSA w Gliwicach[5] wskazał, że skoro „ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy ustrojowej określił prawną formę działania wójta, to trzeba założyć, zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, że posłużenie się pojęciem «zarządzenia» miało na celu nadanie mu określonej treści normatywnej. Prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być stosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę”. W rezultacie, w ocenie sądu, tylko zarządzenia wydane w sprawach, w stosunku do których ustawodawca ustanowił nakaz lub uprawnienie do działania w tej formie, uzasadniają – w razie naruszenia kryterium legalności – podjęcie działań nadzorczych. Orzeczenie to odnosiło się do oceny aktu wydanego przez wójta gminy na podstawie ustawy z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych[6]. Zdaniem sądu „akt administracyjny wydawany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o którym mowa w art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jest innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i jako taki nie podlega nadzorowi w trybie ustawy o samorządzie gminnym”.

Przyjęcie stanowiska sądu sugeruje, że jest grupa aktów wydawanych przez organ wykonawczy gminy, które nie są objęte zakresem przedmiotowym nadzoru, a podlegają kontroli sądu administracyjnego. W takich przypadkach środkiem uruchomienia tej kontroli jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[7], a wyłączona zostaje zarówno skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego, jak i skarga indywidualna, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym – w tych przepisach ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem „zarządzenie”.

Zaaprobowanie tego poglądu oznacza, że akty wydawane przez wójta gminy nie są objęte w takim samym stopniu zakresem przedmiotowym nadzoru i kontroli sądowej. W rezultacie należałoby przyjąć, że przedmiotem nadzoru mogą być tylko zarządzenia dotyczące spraw ustawowo przekazanych do uregulowania w tej formie, a przedmiotem kontroli sądów administracyjnych może być każde zarządzenie. Zagrożeniem wynikającym z przyjęcia tego stanowiska jest pozostawienie znacznej części aktów wydawanych w formie zarządzeń poza możliwością jakiekolwiek weryfikacji ich legalności. Należy bowiem pamiętać, że dopuszczalność wyłącznie sądowej kontroli (z pozbawieniem prawa do jej uruchomienia organu nadzoru) nie zapewnia w pełni realizacji zasady praworządności.

Zgodnie z drugim stanowiskiem przyjmuje się, że zarządzenie jest prawną formą działania, za której pomocą wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach, które mają na celu władcze załatwienie określonej sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ wykonawczy gminy wydaje zatem zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od wójta gminy jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych.

Pogląd ten jest reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjmowany w działalności organów nadzoru. W orzeczeniu wydanym przez WSA w Olsztynie[8] sąd oceniał legalność rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność zarządzenia zastępcy burmistrza w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły. Sąd przyjął, podzielając pogląd zaprezentowany przez organ nadzoru w przedmiotowej sprawie, że „przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszelkie akty tego organu poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami, bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu. Zarządzenia te bowiem są obok decyzji administracyjnych prawną formą, w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia”. W opinii sądu, „gdyby przyjąć, iż nadzorowi podlegają tylko zarządzenia wydawane w sprawach, w których ustawodawca przewidział taką właśnie formę załatwienia sprawy, to naruszałoby to art. 171 Konstytucji. Ten przepis ustawy zasadniczej poddaje bowiem nadzorowi z punktu widzenia legalności wszelką działalność samorządu terytorialnego, bez względu na jej formę”.

Analizując orzeczenia sądów administracyjnych, można zauważyć, że drugi z przedstawionych poglądów spotyka się w większą aprobatą. Świadczy o tym rozpoznawanie przez sądy administracyjne skarg gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzeń wójta podejmowanych nie tylko w sprawach, w stosunku do których ustawodawca wyraźnie wymienił tę formę działania.

Podsumowując, można wskazać, że w omawianym obszarze termin „zarządzenie” jest używany w wąskim i szerokim ujęciu. Zarządzenia sensu stricto są to wyłącznie akty wydawane przez wójta gminy w przypadkach enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę. W tych sytuacjach zarządzenie jest jedyną prawnie dopuszczalną formą działania i z reguły ma charakter obligatoryjny, tzn. wójt ma obowiązek wydania zarządzenia[9]. Natomiast zarządzenia sensu largo są aktami wydawanymi przez organ wykonawczy w celu realizacji powierzonych mu kompetencji wynikających z ustawy ustrojowej oraz ustaw prawa materialnego, zarówno wtedy, gdy ustawodawca wskazał na uregulowanie określonych spraw w drodze zarządzenia, jak i w sytuacjach, gdy nie określił prawnej formy działania.

2. Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w świetle wybranych orzeczeń sądów administracyjnych

Podmiotami uprawnionymi do zainicjowania sądowej kontroli zarządzeń wójta gminy są organy nadzoru (wojewoda oraz regionalne izby obrachunkowe), a także każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez wydane zarządzenie. Przyjęcie pierwszego z prezentowanych wyżej stanowisk zawęża legitymację skargową tych podmiotów tylko do zarządzeń wydawanych w sprawach, w stosunku do których ustawodawca wprost uregulował tę formę działania.

Analizując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, których przedmiotem kontroli były zarządzenia organu wykonawczego gminy, można wyodrębnić: zarządzenia dotyczące spraw personalnych oraz zarządzenia wydane bez podstawy prawnej.

2.1. Zarządzenia dotyczące spraw personalnych
W art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym została wprowadzona norma ogólna, zgodnie z którą zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań wójta. Jednocześnie ustawodawca nie przesądza, w jakiej formie prawnej powinna nastąpić realizacja przyznanej kompetencji. W praktyce w tej sferze są wydawane zarządzenia wójta, których ocena pod kątem dopuszczalności działań nadzorczych nie jest jednolita. Co do zasady można wskazać, że organy wydające zarządzenia, dotyczące powołania lub odwołania określonych osób, stoją na stanowisku o wyłączeniu tych aktów spod działalności nadzorczej, a organy nadzoru przyjmują, że ingerencja ta jest w pełni uzasadniona.

2.1.1. Zarządzenie w sprawie odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej

Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia wójta gminy w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora ośrodka kultury. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody złożył wójt, zarzucając m.in. naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nienależącej do kompetencji wojewody.

W ocenie WSA w Bydgoszczy[10] „w rozpatrywanej sprawie należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy wojewoda jako organ nadzoru nie przekroczył właściwości kompetencyjnej, kontrolując zarządzenie organu gminy (burmistrza) dotyczące odwołania ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i czy nie wszedł we właściwość sądu powszechnego, a dokładnie sądu pracy”. Zdaniem sądu „organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie naruszył właściwości kompetencyjnej, wydając zaskarżony akt administracyjny. Mimo iż zarządzenie wójta gminy stanowiło oświadczenie woli pracodawcy o odwołaniu pracownika ze stanowiska, było – co istotne – jednocześnie aktem administracyjnym podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stąd należy wywieść obowiązek organu nadzoru do zbadania treści zarządzenia oraz sposobu jego podjęcia pod kątem zgodności z prawem i ostatecznej jego oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego i proceduralnego”.

W opinii sądu zarządzenia dotyczące odwołania pracownika z dotychczas pełnionej funkcji podlegają nadzorowi pod względem legalności, ponieważ z art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi.

2.1.2. Zarządzenie w sprawie powołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej

Prezydent miasta wydał zarządzenie w sprawie powierzenia funkcji dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej, a wojewoda stwierdził nieważność tego aktu. Na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze prezydent miasta wniósł skargę do sądu administracyjnego, wskazując, że organ nadzoru przekroczył uprawnienia w zakresie nadzoru nad działalnością gminy, stwierdził bowiem nieważność aktu niestanowiącego zarządzenia w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, lecz będącego czynnością z zakresu prawa pracy. Zdaniem skarżącego ingerencja nadzorcza wojewody może dotyczyć tylko zarządzeń w znaczeniu materialnym, czyli wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę.

Rozpatrując przedmiotową sprawę, WSA we Wrocławiu[11] przyjął, że „niezasadny jest zarzut skarżącego, że zarządzenie organu gminy w sprawie powierzenia funkcji dyrektora ośrodka pomocy społecznej nie podlega organowi nadzoru, ponieważ nie ma charakteru materialnego, albowiem nie zostało enumeratywnie wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody nie został ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym”. Sąd podkreślił, że nadzorowi podlega każde zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe.

2.1.3. Zarządzenie w sprawie powierzenia określonej funkcji

Kompetencja wójta gminy do wydawania zarządzeń w sprawie powoływania i odwoływania określonych podmiotów nie obejmuje tylko kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, ale na mocy przepisów szczególnych może dotyczyć także innych osób. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.z.w.g., jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki. Działając na podstawie tego przepisu, wójt wydał zarządzenie w sprawie zmian w zarządzie spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Wojewoda stwierdził nieważność tego aktu, wskazując, że wójt jest uprawniony do powołania organów spółki, a nie poszczególnych jego członków, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie.
Wypowiadając się w tej sprawie, NSA[12] przyjął, że powołany przepis art. 25 ust. 2 wyznacza przesłanki i formę ingerencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie można z niego „wyprowadzać wniosku prowadzącego do zawężenia kompetencji wójta do prawa powołania organów spółki w nowym pełnym składzie bez możliwości wymiany poszczególnych członków zarządu prowadzącej przecież do tego, że zarząd będzie działał w nowym składzie”.

Należy dodać, że zarówno sąd I instancji, jak i NSA nie kwestionowały kompetencji organu nadzoru do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia, mimo że w przepisie art. 25 ust. 2 u.z.w.g. jest mowa o powołaniu organów spółki przez wójta bez ustawowego określenia prawnej formy działania w drodze zarządzenia.

2.2. Zarządzenia wydane bez podstawy prawnej

W przypadku upoważnień do wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących, czyli także zarządzeń, nie ma wymogu konstytucyjnego, by miały one charakter szczegółowy (na wzór upoważnień do stanowienia rozporządzeń), jednak – co oczywiste – wydanie zarządzenia bez normy upoważniającej stanowi naruszenie prawa. Powoływanie jako podstawy do wydawania zarządzenia przepisu o charakterze ogólnym prowadzi, w określonych przypadkach, do istotnych wątpliwości, czy dana kwestia może być uregulowana w tym akcie.

2.2.1. Zarządzenie w sprawie przeniesienia siedziby szkoły

W wyroku z 18.07.2008 r. NSA[13] podzielił stanowisko organu nadzoru i sądu I instancji, przyjmując, że w obowiązującym stanie prawnym, w tym zwłaszcza w ustawie o systemie oświaty[14], brakuje podstawy prawnej do wydania przez prezydenta miasta zarządzenia w sprawie przeniesienia siedziby szkoły. W opinii sądu „zadanie prezydenta, wynikające z art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a polegające na zapewnieniu warunków działalności szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, odnosi się do określonej, działającej szkoły i nie może być realizowane poprzez zmianę jej siedziby”.

Sąd zwrócił uwagę, że nie ma żadnych przepisów prawa dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. W jego ocenie „należy więc dojść do wniosku, że przeniesienie siedziby szkoły nie jest możliwe. (…) w tym przypadku mamy do czynienia ze zmianą sieci szkół, a kompetencje stanowiące w tym przedmiocie ustawodawca przypisał radzie gminy. To ona w drodze uchwały ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów tych szkół, przy czym uchwała ta podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym”. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z wkroczeniem w kompetencje stanowiące rady miasta przez prezydenta miasta, co stanowi naruszenie prawa.

2.2.2. Zarządzenie w sprawie powołania pełnomocnika do spraw organizacji urzędu gminy

Innym przykładem zarządzenia wydanego bez podstawy prawnej, będącego przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, jest zarządzenie w przedmiocie powołania pełnomocnika do spraw organizacji urzędu gminy. Wobec wydanego w tej sprawie zarządzenia wójta gminy wojewoda zastosował jako środek nadzoru stwierdzenie nieważności.

Jako przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że „sekretarz gminy wykonuje niemal wszystkie zadania, jakie miałby wykonywać powołany pełnomocnik ds. organizacji urzędu gminy. Ponadto stanowisko pełnomocnika z wymienionym w zarządzeniu zakresem czynności nie jest przewidziane ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w statucie gminy, ani też w regulaminie organizacyjnym urzędu”. Rozpatrując skargę na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, WSA w Kielcach[15] przyjął, że „w myśl art. 33 ust. 1– 4 ustawy o samorządzie gminnym do wójta, co do zasady, należą zadania związane z kierowaniem i organizacją urzędu gminy. Jedynymi osobami, którym wójt może w zgodzie z ustawą powierzyć prowadzenie takich zadań związanych z kierowaniem urzędem gminy, są sekretarz gminy i zastępca wójta. Powierzenie zatem zadań w zakwestionowanym przez wojewodę zarządzeniu pracownikowi urzędu na stanowisku inspektora jest sprzeczne zarówno z powołanymi przepisami, jak i ze statutem gminy i regulaminem urzędu”. Rozpoznając skargę kasacyjną, NSA[16] podzielił stanowisko sądu I instancji oraz wojewody, wskazując, że „powierzenie funkcji pełnomocnika do spraw, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi – pracownikowi urzędu na stanowisku inspektora, zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta, narusza przepisy art. 33 ust. 1–5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy, powoływanego przez radę na wniosek wójta i odpowiedzialnego przed wójtem, ale także przed radą”.

2.2.3. Zarządzenie wydane z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

Rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczy oceny legalności zarządzenia wydanego przez sekretarza gminy z upoważnienia burmistrza. W przedmiotowej sprawie zostało wydane zarządzenie burmistrza w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora gminnego przedszkola publicznego podpisane przez sekretarza gminy działającego z upoważnienia organu wykonawczego. Zasadnicza kwestia dotyczy pytania, czy kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania zarządzeń może być przedmiotem dekoncentracji wewnętrznej?

Stanowisko, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brakuje podstaw dopuszczających zdekoncentrowanie uprawnień wójta do wydawania zarządzeń, przyjął organ nadzoru i sąd I instancji[17]. Zdaniem wojewody „kompetencję do powierzenia stanowiska dyrektora gminnego przedszkola publicznego posiadał wyłącznie wójt gminy, ponieważ żaden przepis prawa nie daje możliwości scedowania tego uprawnienia na inny organ czy podmiot. Ponadto, zakres uprawnień sekretarza gminy został zawarty w zakresie obowiązków, będących jego stanowiskową kartą pracy, z której wynika, iż nie posiada on kompetencji do zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych”.

W ocenie WSA we Wrocławiu „wójt gminy jest podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzeniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych (przedszkolach) prowadzonych przez gminy. Zatem jedynym właściwym organem do powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Żaden przepis nie daje możliwości scedowania tego uprawnienia na inny organ czy podmiot”.

Odmienny pogląd przyjął NSA[18], którego zdaniem „zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 36a i 5c ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty nie można wyprowadzać wniosku o niedopuszczalności scedowania określonych tam uprawnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na pracowników urzędu, w tym przypadku sekretarza gminy. Powołany przepis miał na celu rozgraniczenie kompetencji pomiędzy organy uchwałodawcze a organy wykonawcze i określając kompetencje organu wykonawczego gminy, nie przesądza w żaden sposób o możliwości (czy niedopuszczalności) ich dekoncentracji wewnętrznej. Z przepisu art. 36a i art. 5c ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie wynika, że przypisana wójtowi kompetencja nie może być delegowana. Jest to po prostu jeden z wielu przepisów materialnoprawnych określających kompetencje tego organu i brak podstaw do uznawania, że muszą być wykonywane osobiście, na zasadzie wyłączności”.

Ponadto, zdaniem NSA, „w myśl art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Przepis ten nie wskazuje przy tym ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie niektórych tylko kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. Podejmowanie zarządzeń w tym zakresie ma charakter wewnętrzny, na zewnątrz organem właściwym do jego wydania pozostaje wójt. Powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten organ. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji, nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu. Dekoncentracja musi jednak być jednoznaczna i musi prowadzić do niebudzącego żadnych wątpliwości upoważnienia sekretarza gminy do wykonywania przekazanych mu kompetencji”.

Należy skonstatować, że w przytoczonych orzeczeniach sądy zajmowały się merytoryczną oceną wydanych aktów, mimo że forma zarządzenia nie została dla nich expressis verbis przewidziana przez ustawodawcę.

3. Zakończenie

Podsumowując, należy podkreślić brak jednolitości w ocenie charakteru prawnego aktów wydawanych przez wójta gminy. Pojęcie „zarządzenie” w odniesieniu do aktów pochodzących od organu wykonawczego jest używane w szerokim i wąskim rozumieniu, co wpływa na zróżnicowanie w zakresie dopuszczalności nadzoru i kontroli względem tych aktów. Nie ulega wątpliwości, że rozbieżności w stosunku do tak podstawowej kwestii, jak możliwość lub brak weryfikacji aktów wójta gminy w trybie nadzoru lub kontroli, wymaga oceny negatywnej.

Można zadać pytanie, czy w demokratycznym państwie prawa powinny funkcjonować w obrocie prawnym akty nieobjęte nadzorem, jeżeli mogą dotyczyć sposobu realizacji zadań publicznych, tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost, że akt ten ma formę zarządzenia? Czy ograniczenie uprawnień organów nadzoru tylko do aktów, w stosunku do których ustawodawca wyraźnie wskazał formę zarządzenia, nie stoi w sprzeczności z podstawowym celem nadzoru, jakim jest strzeżenie prawa?

Ustosunkowując się do podniesionych kwestii, uważam, że właśnie odwołanie się do celu nadzoru pozwala objąć każde zarządzenie wójta gminy zakresem kompetencji nadzorczych, a w konsekwencji kontroli sądów administracyjnych. Jak wskazał NSA[19], „nadzór służy badaniu uchwały – co odnosić należy obecnie także do zarządzeń wójta – jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych ma na celu jedynie ochronę ich praw”.

Szeroki zakres przedmiotowy nadzoru – cała działalność gminna – oraz obowiązek podjęcia działań nadzorczych w razie naruszenia prawa uzasadniają przyjęcie dominującego w orzecznictwie i praktyce nadzorczej stanowiska, zgodnie z którym każde zarządzenie wójta gminy podlega kompetencji nadzorczej uprawnionych organów oraz kontroli sądów administracyjnych.


Monika Chlipała

--------------------------------------------------------------------------------
Przypisy:

  • [1] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
  • [2] Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym „Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę”. Artykuł 31b ust. 1 stanowi natomiast, że „Jeżeli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośrednio zagrożonych”; art. 33 ust. 2: „Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia”; art. 41 ust. 2: „W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia”; art. 98 ust. 3: „Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze”.
  • [3] Przykładowo przepis tej treści w odniesieniu do wojewody znajduje się w art. 17 ustawy z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206).
  • [4] P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 131.
  • [5] Wyrok WSA w Gliwicach z 18.05.2009 r. (II SA/Gl 104/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [6] Ustawa z 29.06.1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), dalej: u.z.w.g.
  • [7] Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
  • [8] Wyrok WSA w Olsztynie z 12.03.2008 r. (II SA/Ol 1044/07), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [9] Por. przypadki wymienione w przypisie 2.
  • [10] Wyrok WSA w Bydgoszczy z 19.11.2009 r. (II SA/Bd 829/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [11] Wyrok WSA we Wrocławiu z 18.11.2009 r. (IV SA/Wr 428/09), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [12] Wyrok NSA z 3.12.2008 r. (II OSK 1422/08), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [13] Wyrok NSA z 18.12.2008 r. (I OSK 235/08), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [14] Ustawa z 7.09.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
  • [15] Wyrok WSA w Kielcach z 28.09.2007 r. (II SA/Ke 368/07), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [16] Wyrok NSA z 6.03.2008 r. (II OSK 1835/07), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [17] Wyrok WSA we Wrocławiu z 30.05.2008 r. (III SA/Wr 140/08), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [18] Wyrok NSA z 3.12.2008 r. (II OSK 1458/08), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [19] Wyrok NSA z 22.06.2005 r. (I OSK 296/05), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.



Już teraz zamów miesięcznik Samorząd Terytorialny

Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 12/2010.