Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Anna Wierzbica zauważa, że zagadnieniem budzącymi wątpliwości jest m.in. to, czy omawiana funkcja ma charakter obligatoryjny, a także czy osobie będącej zastępcą wójta można powierzyć jednocześnie inne stanowisko urzędnicze, np. sekretarza gminy.

Kwestią odmiennych interpretacji jest też okres trwania stosunku pracy zastępcy. Niejasne jest również, czy zarządzenie w sprawie powołania względnie odwołania zastępcy wójta podlega nadzorowi prawnemu wojewody i kognicji sądów administracyjnych.

Odnosząc się do różnic występujących między zastępcą wójta, zastępcą burmistrza oraz zastępcą prezydenta miasta[1], należy wskazać, że z kompetencyjnego punktu widzenia pozycja prawna zastępcy wójta oraz zastępcy burmistrza miasta jest tożsama. Inaczej sprawa przedstawia się ze statusem prawnym zastępcy prezydenta miasta w mieście na prawach powiatu. Kompetencje osoby pełniącej tę funkcję publiczną mają bowiem szerszy zakres i obejmują nie tylko wszystkie prawa i obowiązki zastępcy wójta (burmistrza miasta), ale także kompetencje wicestarosty powiatu. Tych ostatnich ani zastępca wójta, ani zastępca burmistrza nie posiada. Szerszy zakres kompetencyjny zastępcy prezydenta miasta w mieście na prawach powiatu wynika z konstrukcji prawnej miasta na prawach powiatu, które będąc gminą, wykonuje także wszystkie zadania powiatu[2].

1. Obowiązek utworzenia stanowiska zastępcy wójta

Zgodnie z art. 26a ust. 1 u.s.g. „Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcą lub zastępców i określa ich liczbę”. Kategoryczne brzmienie tej normy dowodzi, że powołanie zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta)[3] jest obligatoryjne[4]. Świadczy o tym użyte sformułowanie „Wójt (...) powołuje (...)”. Należy jednak wskazać, że w art. 28g ust. 2 u.s.g. pojawia się sformułowanie mogące podać w wątpliwość obowiązek powołania zastępcy wójta. Przepis ten stanowi bowiem, że „Jeżeli nie powołano zastępcy albo pierwszego zastępcy w trybie określonym w art. 26a, to w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba, o której mowa w art. 28h”. Na aspekt ten uwagę zwrócili również inny przedstawiciele doktryny.

 




Zdaniem Czesława Martysza „Brzmienie art. 26a ust. 1 wskazuje, że utworzenie stanowiska zastępcy wójta jest obligatoryjne. Z tego powodu ani wójt, ani rada gminy w drodze regulacji statutowej nie mogą z tego stanowiska zrezygnować. Pewne wątpliwości w tym zakresie pojawiają się jedynie na tle analizy art. 28g ust. 2 u.s.g. in principio, gdzie wyraźnie ustawodawca zakłada możliwość niepowołania zastępcy wójta, chyba że ustawodawcy chodziło w tym przypadku o początkowy okres kadencji wójta, kiedy nie zdążył tego jeszcze uczynić. Ustawa także nie wskazuje jakiejkolwiek sankcji w przypadku niepowołania zastępcy wójta, choć w takiej sytuacji można by zastosować w stosunku do wójta przepisy o nadzorze (art. 96 ust. 2 u.s.g.), wzywając uprzednio wójta do powołania zastępcy. Czytając jednak łącznie treść art. 26a oraz 28g u.s.g., należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy było stworzenie stanowiska zastępcy wójta, zatem i jego powołanie w trybie art. 26a winno być traktowane jednak jako obowiązek wójta, przede wszystkim ze względów pragmatycznych. 

Należy zauważyć, że brak zastępcy wójta może okazać się także zagrożeniem dla idei samorządności, bowiem w sytuacji określonej w art. 28g ust. 1 u.s.g. obowiązki wójta przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów”[5]. Obowiązek powołania zastępcy wójta wynika również z tego, że ma on – jak sama nazwa stanowiska wskazuje – zastępować wójta, będącego organem wykonawczym gminy. Biorąc pod uwagę monokratyczny charakter tego organu jak również wielość jego kompetencji, konieczne jest zapewnienie ciągłości w ich realizacji, w sytuacji gdy z jakichkolwiek przyczyn organ ten nie realizuje ich osobiście.

2. Liczba zastępców wójta

Powołanie zastępcy jest obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednakże organ ten, działając w granicach określonych ustawowo, w gminach liczących powyżej 20.000 mieszkańców może samodzielnie decydować o liczbie zastępców. Z art. 26a ust. 2 u.s.g. wynika bowiem, że liczba zastępów wójta jest uzależniona od liczby mieszkańców gminy i nie może być większa niż: jeden w gminach do 20.000 mieszkańców, dwóch w gminach do 100.000 mieszkańców, trzech w gminach do 200.000 mieszkańców, czterech w gminach powyżej 200.000 mieszkańców.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis ten koresponduje z art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego[6], który gwarantuje społecznościom lokalnym prawo do samodzielnego ustalania swojej wewnętrznej struktury organizacyjnej[7]. Jednocześnie norma ta, ustalając maksymalną prawnie dopuszczalną liczbę zastępców wójta, podlega krytyce przedstawicieli doktryny, którzy wskazują, że „Jest to kazuistyczne odstępstwo od art. 33 ust. 2 [u.s.g. – przyp. A.W.] upoważniającego wójta gminy do ustalenia regulaminu organizacyjnego urzędu, gdzie powinno być miejsce na ustalenie liczby zastępców. Maksymalny pułap ustalony w art. 26a ust. 2 bardzo łatwo jest omijany przez wójtów gmin, którzy nie mogąc powołać kolejnego zastępcy, powołują swoich pełnomocników zatrudnionych w urzędzie gminy. (...) należy więc ocenić ten przepis jako jałowe, mało skuteczne, a z całą pewnością zbędne ingerowanie przez ustawodawcę w sprawy korporacyjne gminy, które nie mają znaczenia ogólnokrajowego i nie powinny być reglamentowane ustawą”[8].

3. Status pracowniczy zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

Powołanie zastępcy wójta odbywa się w trybie i na zasadach wynikających z ustawy o pracownikach samorządowych. Z chwilą zatrudnienia osoba powołana na stanowisko zastępcy wójta staje się pracownikiem samorządowym, co należy ocenić jako celowy zabieg ustawodawczy. Pełnienie funkcji zastępcy wójta jest bowiem obwarowane obowiązkiem spełnienia określonych ustawowo wymagań kwalifikacyjnych. Narzucone przez ustawodawcę wymagania mają być gwarancją realizacji celów, dla których omawiane stanowisko zostało stworzone. Wymogi stawiane osobie mającej pełnić funkcję wójta powinny sprawić, że wykonywanie powierzonych jej zadań publicznych będzie m.in. rzetelne i bezstronne (art. 1 u.p.s.). Nie zasługuje zatem na uznanie pogląd sformułowany w doktrynie, w myśl którego „Nie ma przeszkód, aby stanowisko zastępcy [wójta – przyp. A.W.] było nieetatowe”[9]. „Nieetatowe” powierzenie pełnienia funkcji zastępcy wójta nie tylko nie daje żadnej gwarancji osiągnięcia wskazanych celów, ale de facto wyłącza odpowiedzialność za nierealizowanie bądź za niewłaściwe realizowanie zadań zastępcy wójta[10].
 



Z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że na stanowisku zastępcy wójta może być zatrudniona osoba, która: jest obywatelem polskim, ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych, posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na stanowisku zastępcy wójta, tj. legitymuje się wykształceniem wyższym oraz co najmniej sześcioletnim stażem pracy[11], nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Sprawdź w LEX: Archiwizacja dokumentów wyborczych >

Powołanie zastępcy wójta należy do wyłącznej kompetencji wójta. Okoliczność ta nie czyni jednak z wójta pracodawcy. Pracodawcą zastępcy wójta jest bowiem urząd gminy, rola zaś wójta w zakresie dokonywania wobec zastępcy czynności z zakresu prawa pracy sprowadza się jedynie do działania za urząd – pracodawcę samorządowego. Stosunek pracy zastępcy wójta zostaje nawiązany na podstawie powołania. Wynika to wprost z art. 4 ust. 2 u.p.s. Ustawa o pracownikach samorządowych nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko zastępcy wójta[12].

W literaturze przedmiotu istnieją rozbieżne oceny dotyczące okresu, na jaki nawiązuje się stosunek pracy na omawianym stanowisku. Obowiązujące normy prawne nie zawierają regulacji w tym zakresie. Taki stan rzeczy wywołuje wątpliwość, czy stosunek pracy zastępcy wójta może trwać dłużej niż kadencja powołującego na omawiane stanowisko wójta i czy stosunek ten może być zawarty np. na czas nieokreślony. Należy zauważyć, że skoro ustawodawca mocą konkretnego przepisu nie nakazał wprost w każdej sytuacji łączyć czasu trwania stosunku pracy zastępcy wójta z kadencją i wykonywaniem mandatu wójta, to nie ma podstaw prawnych do tworzenia domniemania, iż czas trwania stosunku pracy zastępcy wójta nie może być dłuższy niż okres wykonywania mandatu wójta. Przypadki skutkujące odwołaniem wójta w związku z wygaśnięciem mandatu wójta zostały bowiem w przepisach wymienione (np. w art. 28e u.s.g.), stąd też tworzenie szerszego ich katalogu, bez powołania się na konkretną normę prawną, nie znajduje uzasadnienia. Słuszności prezentowanej interpretacji można się doszukiwać również w przepisach ustawowych, które dowodzą tego, że jeśli intencją ustawodawcy jest powiązanie pełnienia określonej funkcji czy zajmowania stanowiska z kadencją wójta, to taka wola wynika expressis verbis z przepisu prawa. Należy wskazać na przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, z których wynika, że wójt może zatrudniać w urzędzie gminy osoby na stanowiskach doradców i asystentów.

Sprawdź LEX: Prawa i obowiązki radnych w kadencji 2018-2023 >

Artykuł 17 ust. 2 u.p.s. stanowi natomiast, że zatrudnienie tych osób następuje na czas pełnienia funkcji przez wójta. Analogiczne unormowanie w odniesieniu do osoby powołanej na stanowisko zastępcy wójta nie istnieje. Domniemając zatem racjonalności i konsekwencji w działaniu ustawodawcy, należy stwierdzić, że przyjęte rozwiązanie prawne w odniesieniu do funkcji zastępcy wójta jest celowym zabiegiem ustawodawczym.

W tym kontekście należy się odnieść do regulacji dotyczących nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania, a wynikających z kodeksu pracy, gdyż zgodnie z art. 43 ust. 1 u.p.s. w sprawach nieuregulowanych tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu pracy. W myśl art. 68 § 11 k.p. stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się na czas nieokreślony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, to stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. W omawianej sytuacji brak przepisu szczególnego nakazującego powołać zastępcę wójta na czas określony przesądza o możliwości zatrudnienia na tym stanowisku na czas nieokreślony. Aktualny stan prawny daje więc podstawę do uznania, że stosunek pracy zastępcy wójta z urzędem gminy może trwać także po zakończeniu kadencji wójta. Nie zmieniają tego regulacje wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, w tym z art. 28e oraz art. 29 ust. 2, gdyż żadna z tych dwóch norm ustrojowych nie stanowi przepisu szczególnego do art. 68 § 11 k.p. W myśl art. 28e wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Odnosząc tę normę prawną do ewentualnego nawiązania stosunku pracy z zastępcą wójta na czas nieokreślony, należy przyjąć, że jeżeli zachodzi sytuacja, w której mandat wójta wygasa przed upływem kadencji, to wówczas dochodzi do odwołania zastępcy wójta, a nieokreślony czas trwania zawartego z nim stosunku pracy w żadnej mierze nie stoi temu na przeszkodzie. Wskazana interpretacja pozostaje w korelacji z art. 70 § 1 k.p., który stanowi, że „Pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony”.

Z art. 29 ust. 2 u.s.g. wynika, że „Po upływie kadencji wójta, zastępca wójta pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta”. Przepis ten także nie wyklucza możliwości nawiązania stosunku pracy z zastępcą wójta na czas nieokreślony. Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie organów sprawujących nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz w literaturze przedmiotu. W uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 20.06.2012 r. wskazano, że „Przepis art. 29 ust. 2 u.s.g. nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 68 § 11 k.p. Przepis ten nie traktuje w ogóle o stosunku pracy zastępcy wójta, a w związku z tym nie stanowi podstawy do nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania na czas określony”[13]. Należy także zgodzić się ze zdaniem Stanisława Płażka, że „Przepis art. 29 ust. 2 u.s.g. nie ma (...) nic wspólnego z określeniem ustania stosunku pracy zastępcy wójta. Zawiera on jedynie szczególny obowiązek zastępcy wójta w razie upływu kadencji wójta”[14]. Kazimierz Jaśkowski podkreśla natomiast, że „Zasadą jest powołanie na czas nieokreślony. Jeżeli powołano pracownika na czas określony mimo braku przepisu szczególnego upoważniającego do stosowania tego rodzaju powołania – należy traktować to powołanie jako dokonane na czas nieokreślony. Zastrzeżenie terminu powołania jest bowiem sprzeczne z prawem i zarazem mniej korzystne dla pracownika niż przepisy prawa pracy, czego skutkiem jest nieważność tego zastrzeżenia (art. 18 k.p.)”[15]. Niektórzy przedstawiciele literatury stoją jednak na stanowisku, że stosunek pracy zastępcy wójta zawsze wiąże się z okresem wykonywania mandatu przez wójta, a zatem może być nawiązany jedynie na czas określony. W opinii Michała Cyrankiewicza „wygaśnięcie mandatu wójta jest równoznaczne z odwołaniem zastępców. (...) Innymi słowy mówiąc, wójt powołuje swojego zastępcę «na czas trwania swojej kadencji». Mamy tu więc do czynienia z powołaniem na czas określony”[16]. Podobny pogląd wyraził Bogdan Dolnicki, stwierdzając, że „Zastępca wójta powoływany jest i zatrudniany na okres kadencji swojego przełożonego. Wynika to między innymi z art. 28e u.s.g. (...) Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest art. 29 ust. 2 u.s.g. (...). Należy zatem uznać, że skoro wójt powołuje zastępcę na czas swojej kadencji, to mamy tu do czynienia z powołaniem na czas określony.

Sprawdź w LEX: Zakazy łączenia stanowisk i podejmowania określonej aktywności przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta >

Termin rozwiązania stosunku pracy zastępcy wójta został określony przez ustawodawcę poprzez wskazanie zdarzenia przyszłego, pewnego, obiektywnego i możliwego do ustalenia. Takim zdarzeniem jest „upływ kadencji wójta” oraz „objęcie obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta”[17]. Także zdaniem Andrzeja Szewca „W przeciwieństwie do stanowiska skarbnika stanowisko zastępcy wójta gminy jest kadencyjne, przy czym kadencja ta została ściśle powiązana z kadencją wójta”[18]. Podobnie Magdalena Gurdek twierdzi, że art. 29 ust. 2 u.s.g. dowodzi, iż stosunek pracy zastępcy wójta w każdej sytuacji jest łączony z wykonywaniem mandatu wójta: „z treści art. 29 ust. 2 u.s.g. wynika, że po upływie kadencji dotychczasowy zastępca pełni swoje obowiązki jedynie tymczasowo, czekając na zastępcę powołanego przez nowego wójta”[19].

Argumentacja ta nie znajduje jednak potwierdzenia w orzecznictwie sądowym. Zdaniem Sądu Najwyższego z art. 29 ust. 2 u.s.g. „wynika jedynie, że zastępca wójta (czyli odpowiednio – prezydenta miasta, co wynika z art. 11a ust. 3 tej ustawy) po upływie kadencji wójta, pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę wójta. (...) Jest to przepis o charakterze ustrojowym, który reguluje kwestie związane z wypełnianiem obowiązków przez osoby działające z upoważnienia organu gminy. Inaczej mówiąc, odnosi się on do publicznoprawnego aspektu funkcji zastępcy wójta (prezydenta miasta), a nie do jego stosunku pracy. Sens tego przepisu jest taki, że zapewnia nieprzerwane pełnienie funkcji w administracji samorządowej, a z drugiej strony zapobiega dublowaniu tych funkcji. Zastępca wójta (jeżeli został powołany) musi pełnić swe «obowiązki» do czasu objęcia obowiązków przez następcę (a nie na przykład do czasu jego powołania), ale nie może ich pełnić dłużej, równocześnie z tym następcą. Nie jest to zatem przepis szczególny w rozumieniu art. 68 § 11 k.p. Nawet gdyby można było przyjąć, do czego jednak nie ma podstaw, że możliwe jest dwojakie rozumienie przepisu art. 29 ust. 2 u.s.g., to należałoby przy wyborze jednego z dwóch możliwych wariantów kierować się zasadą ścisłej interpretacji norm o charakterze wyjątków, podobnie jak to ma miejsce przy wykładaniu norm traktujących o powołaniu, które jest wyjątkowym, bo reglamentowanym ustawowo sposobem nawiązania stosunku pracy.

Sprawdź w LEX: Zastępcy wójta, burmistrza, prezydenta miasta >

Z treści normy prawnej musi w niewątpliwy sposób wynikać podstawa nawiązania stosunku pracy w postaci powołania, a gdyby chodziło o powołanie na czas określony, czyli o wyjątek niejako drugiego stopnia, to tym bardziej powinno wynikać jednoznacznie upoważnienie do nawiązania tak skonstruowanego stosunku pracy. W ocenie Sądu Najwyższego nie budzi jednak wątpliwości, że przepis art. 29 ust. 2 u.s.g. nie traktuje w ogóle o stosunku pracy zastępcy wójta, a w związku z tym nie stanowi podstawy do nawiązania stosunku pracy w drodze powołania na czas określony”[20].

Konkludując, należy stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania na czas nieokreślony z zastępcą wójta jest możliwe. Pełnienie funkcji zastępcy wójta, poza jedynie wyjątkiem wynikającym z art. 28e u.s.g., nie zostało bowiem mocą żadnej normy prawnej wprost powiązane ze stanowiskiem wójta i jego kadencyjnym charakterem. Nie istnieją zatem podstawy prawne, by a priori wykluczyć pełnienie funkcji zastępcy wójta w ramach tego samego stosunku prawnego nawet po zakończeniu kadencji wójta, który powołał zastępcę na omawiane stanowisko. Zmiana zastępcy wójta jest możliwa, jeśli kolejny wójt (niezależnie od tego, czy jest nim ta sama co wcześniej, czy też inna osoba) odwoła dotychczasowego zastępcę, czyli rozwiąże z nim stosunek pracy. Odwołanie to nie następuje jednak automatycznie wskutek zakończenia kadencji wójta i wygaśnięcia jego mandatu. Podobny pogląd prezentuje Agnieszka Piskorz-Ryń: „Wójt może rozwiązać stosunek pracy z zastępcą wójta w każdym czasie, Ma więc prawo odwołać go zaraz po objęciu funkcji lub w innym terminie. Nie ma jednak takiego obowiązku. W żaden sposób nie wynika ona z przepisów prawa. Jeśli więc wójt chce pracować z dotychczasowym zastępcą, nie musi go odwoływać i ponownie powoływać”[21].

Odwołanie następuje w formie zarządzenia. W doktrynie przyjmuje się, że odwołanie mające postać zarządzenia wójta w sferze prawa pracy ma walor oświadczenia materialnoprawnego powodującego rozwiązanie stosunku pracy. Dlatego wywołuje ono skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku pracy (po okresie wypowiedzenia bądź niekiedy natychmiast), nie zaś dopiero gdy nie zostanie ono wzruszone w trybie nadzoru ani też – w razie jego zaskarżenia – dopiero gdy uprawomocni się wyrok sądu administracyjnego[22].

W tym kontekście należy również zastanowić się nad tym, czy zarządzenie wójta w sprawie powołania bądź odwołania zastępcy wójta może podlegać weryfikacji w trybie administracyjnym przez organ nadzoru oraz w trybie sądowoadministracyjnym przez sąd administracyjny. Wskazane zagadnienie może budzić wątpliwości w świetle literalnego brzmienia przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących sprawowania nadzoru nad działalnością gminy oraz w kontekście przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[23] określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Analizując przedmiotową kwestię, w pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, że zarządzenie wójta dotyczące powołania bądź odwołania zastępcy wójta wywołuje skutki prawne w sferze prawa pracy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym legitymują natomiast organy nadzoru do wkraczania w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Czy zatem sprawa powołania albo odwołania wójta jest działalnością gminną, a zatem taką, która wywołuje konsekwencje prawne także poza sferą prawa pracy? Tego obowiązujące przepisy nie rozstrzygają. Wątpliwości dotyczących charakteru prawnego omawianego zarządzenia nie usuwają także kolejne regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym. Artykuł 90 u.s.g. daje podstawy do stwierdzenia, że zarządzenie wójta w sprawie powołania bądź odwołania wójta w ogóle nie wymaga przedłożenia organowi nadzoru. Przepis ten nakłada bowiem na wójta expressis verbis obowiązek przedkładania wojewodzie tylko zarządzeń ustanawiających przepisy porządkowe, a regionalnej izbie obrachunkowej tylko tych zarządzeń, które są objęte zakresem nadzoru tego organu. Zarówno jednak w literaturze przedmiotu[24], jak i w orzecznictwie sądowym[25] powszechnie przyjmuje się, że kolejne przepisy ustawy o samorządzie gminnym dowodzą tego, że działalność nadzorcza obejmuje także zarządzenia niebędące aktami prawa miejscowego oraz inne niż te, które wchodzą w zakres nadzorczych kompetencji regionalnej izby obrachunkowej.

 

Sprawdź w LEX: Czy sekretarza gminy można powołać na stanowisko zastępcy wójta? >

 

Także art. 98 ust. 1 u.s.g. nie wyjaśnia, czy omawiane zarządzenie wójta powołujące bądź odwołujące zastępcę wójta podlega nadzorowi. Z normy tej wynika, że „Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia”. Zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżenia przez wójta rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność zarządzenia powołującego bądź odwołującego zastępcę wójta może budzić wątpliwości w zakresie dotyczącym tego, czy omawiane rozstrzygnięcie dotyczy gminy[26], czy tylko indywidualnej osoby powołanej do pełnienia funkcji zastępcy. Przyjęcie, że zarządzenie ma jedynie charakter pracowniczy, indywidualny i niedotyczący gminy, wyłącza bowiem nadzorczą legitymację wojewody. Także art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia wójta powołującego bądź odwołującego zastępcę, stanowiąc, że „Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”. Na tle tej normy prawnej wątpliwe jest, czy powołanie i odwołanie zastępcy wójta stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga na zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska zastępcy burmistrza stanowi jedynie czynność z zakresu prawa pracy, a zatem właściwy w sprawie odwołania jest sąd powszechny, ponieważ roszczenie to nie mieści się w kategorii spraw, które podlegają kontroli sądu administracyjnego[27].

Odnosząc się do powołanego orzeczenia, należy stwierdzić, że jest ono błędne, gdyż zarówno zarządzenia w sprawie powołania i odwołania zastępcy wójta, jak i rozstrzygnięcia organów nadzoru dotyczące tych zarządzeń podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powołanie i odwołanie zastępcy wójta jest czynnością, która wywołuje skutki prawne nie tylko w sferze prawa pracy, ale także w sferze dotyczącej ustroju i organizacji gminy. Mieszcząc się w zakresie ustrojowo-organizacyjnych regulacji prawnych dotyczących gminy, powołanie i odwołanie zastępcy wójta jest gminną sprawą z zakresu administracji publicznej.
 

Sprawdź w LEX: Czy zastępca wójta może być członkiem komisji przetargowej powołanej przez wójta? >

Dowodem powyższego jest m.in. umieszczenie przepisów dotyczących powołania i odwołania zastępcy wójta w akcie o charakterze ustrojowym, jakim jest ustawa o samorządzie gminnym. Gdyby natomiast czynność powołania i odwołania zastępcy wójta miała wyłącznie charakter pracowniczy, indywidualny, to regulacje prawne związane z tą czynnością wynikałyby jedynie z ustawy o pracownikach samorządowych, a w kwestiach nią nieuregulowanych z kodeksu pracy. O publicznoprawnym charakterze funkcji zastępcy wójta przesądza także art. 28 w zw. z art. 24e ust. 1 u.s.g. Wskazane przepisy, nakazując stosować odpowiednio do zastępcy wójta regulację prawną dotyczącą roty ślubowania składanego przez radnego gminy, de facto wpływają na treść stosunku pracy zastępcy wójta, gdyż ustawowo obligują zastępcę do wykonywania powierzonych mu zadań godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro gminy i jej mieszkańców. Prezentowana argumentacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 16.07.2010 r. stwierdził, iż „Z faktu, że odwołanie zastępcy burmistrza ze stanowiska na podstawie art. 26a ust. 1 u.s.g. jest czynnością z zakresu prawa pracy, nie wynika, że nie jest jednocześnie aktem z zakresu administracji publicznej”[28]. Zdaniem NSA odwołanie zastępcy burmistrza „wywołuje podwójne skutki, w sferze prawa administracyjnego (ustrojowego) oraz w sferze prawa pracy. Ten ostatni jego aspekt mający charakter indywidualny, stanowiący czynność z zakresu prawa pracy, nie stoi na przeszkodzie temu, że zarządzenie takie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym, podejmowaną przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznoprawnej”[29].


Stwierdzenie przez wojewodę nieważności zarządzenia wójta w sprawie powołania bądź odwołania zastępcy wójta wywołuje skutki z mocą prawną ex tunc. Nie ulega jednak wątpliwości, że do czasu doręczenia wójtowi rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wadliwie powołanemu czy też odwołanemu zastępcy przysługuje wynagrodzenie za wykonaną na tym stanowisku pracę. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności omawianego zarządzenia wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Odwołanie zastępcy wójta może być dokonane przez wójta w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie. Odwołanie powinno być dokonane na piśmie i zawierać uzasadnienie, na co zwrócono uwagę w orzecznictwie sądowym. W wyroku z 9.12.2010 r. WSA w Poznaniu przyjął, że mimo iż zarządzenie w sprawie odwołania wójta zostało wydane na podstawie art. 26a ust. 1 u.s.g., to w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. należy przyjąć, że w treści zarządzenia albo jego uzasadnienia powinna być podana przyczyna, z powodu której akt odwołania nastąpił[30].

Sprawdź w LEX: Czy w razie nieobecności wójta, jego zastępca może bez dodatkowego upoważnienia występować w postępowaniu o udzielenie zamówienia? >


Jeżeli do odwołania zastępcy wójta dochodzi w trybie natychmiastowym, o którym mowa w art. 52 lub 53 k.p., to takie odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia. Począwszy od 1.09.2013 r., podstawą do odwołania zastępcy wójta jest skazanie go prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W takiej sytuacji odwołania dokonuje wójt najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o fakcie prawomocnego skazania[31].

Do obligatoryjnego odwołania zastępcy wójta dochodzi także w przypadku naruszenia przez niego tzw. przepisów antykorupcyjnych, tj. w sytuacji niezłożenia oświadczenia majątkowego, o którym mowa w art. 24h ust. 1 u.s.g., oraz w przypadku naruszenia zakazu pełnienia funkcji i prowadzenia działalności gospodarczej, o których mowa w art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Odwołanie we wskazanych przypadkach jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p., tj. z winy pracownika z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych.

Rozwiązanie stosunku pracy zastępcy wójta może nastąpić na podstawie wypowiedzenia złożonego przez zastępcę. Odwołanie zastępcy wójta w trybie art. 28e u.s.g. następuje z zachowaniem okresu wypowiedzenia właściwego dla wypowiedzenia umowy o pracę. Oznacza to, że wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji nie powoduje automatycznego natychmiastowego ustania stosunku pracy zastępcy, lecz wszczyna procedurę jego odwołania[32]. Bieg terminu odwołania zastępcy (zastępców) wójta rozpoczyna się z dniem wygaśnięcia mandatu wójta. Okoliczność ta ma znaczenie zwłaszcza w tych przypadkach, w których wójtowi przysługuje odwołanie od uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W tego rodzaju przypadkach bieg terminu odwołania zastępcy (zastępców) wójta rozpoczyna się dopiero z dniem wydania przez sąd administracyjny orzeczenia oddalającego odwołanie wójta od uchwały rady gminy lub postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta (art. 493 kodeksu wyborczego[33]). W okresie wypowiedzenia zastępca wójta ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem[34].

Sprawdź w LEX: Wzór powołania zastępcy wójta >

Jeśli stosunek pracy zastępcy wójta został nawiązany na czas określony, to ustaje on po upływie okresu, na jaki został nawiązany. W przypadku niezgodnego z prawem odwołania zastępcy wójta osobie zajmującej to stanowisko przysługuje prawo do złożenia pozwu o odszkodowanie[35].

4. Zadania zastępcy wójta

Ustawodawca samorządowy nie stworzył katalogu zadań i kompetencji, których realizacja należałaby do wyłącznej właściwości zastępcy wójta. Zadania i kompetencje, które mogą być wykonywane przez osobę powołaną na stanowisko zastępcy wójta, wymagają łącznego zaistnienia dwóch następujących przesłanek: muszą być sprawami gminnymi oraz muszą być przekazane zastępcy wójta przez wójta.

Wynika to z art. 33 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym „Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy”[36]. Przepis ten dowodzi, że powołanie zastępcy wójta nie oznacza, iż jest on automatycznie legitymowany do zastępowania wójta w zakresie wszystkich należących do niego zadań i kompetencji.

Dekoncentracja uprawnień wójta jest bowiem fakultatywna, podobnie jak wybór zadań i kompetencji, które zostaną powierzone zastępcy. Świadczy o tym występujące w art. 33 ust. 4 u.s.g. sformułowanie: „Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw (...)”. Także w orzecznictwie sądowym przyjęto, iż „Fakt, że wójt (burmistrz, prezydent) w trybie art. 26a u.s.g. powołał swego zastępcę, nie przenosi na tego zastępcę wszelkich kompetencji organu wykonawczego gminy. (...) akt powołania zastępcy burmistrza nie przesądza o zakresie jego kompetencji, jeżeli w akcie tym nie wskazano zakresu powierzonych zastępcy spraw”[37].

Z uwagi na lakoniczne brzmienie art. 33 ust. 4 u.s.g. należy stwierdzić, że przedmiotem przekazania zastępcy wójta mogą być wszystkie sprawy gminy, jeśli należą one do właściwości wójta. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość przekazania uprawnienia do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Upoważnienie do wydawania tych aktów administracyjnych ma bowiem inną podstawę prawną, którą stanowi przede wszystkim art. 39 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi zatem lex specialis wobec ogólnego unormowania zawartego w art. 33 ust. 4. W zakresie spraw, których wójt nie może przekazać swojemu zastępcy na podstawie art. 33 ust. 4, mieści się także powierzenie reprezentowania gminy na zewnątrz. Takie stanowisko wyraził SN w postanowieniu z 9.07.2009 r.[38] Artykuł 33 ust. 4 zawierający wyraźne wskazanie zastępcy wójta oraz sekretarza jako pracowników samorządowych mogących prowadzić określone sprawy gminy w imieniu wójta ma charakter zamknięty[39]. Taki pogląd zaprezentował także WSA we Wrocławiu, stwierdzając w wyroku z 30.11.2012 r., że „Przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe, bowiem osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w tym przepisie są włącznie zastępcy (zastępca) wójta lub sekretarz”[40]. Podobnie przyjęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi, wskazując, że „Obowiązujący stan prawny nie dopuszcza możliwości powierzenia przez wójta prowadzenia spraw gminy w jego imieniu skarbnikowi”[41]. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, by wójt powierzył prowadzenie spraw gminy wszystkim swoim zastępcom, mimo że w przepisie jest mowa o „zastępcy” w liczbie pojedynczej[42].

Sprawdź w LEX: Łączenie stanowisk dyrektora szkoły lub przedszkola i zastępcy wójta >

Zadania, które ustawodawca powierza osobie pełniącej funkcję zastępcy wójta, są uzależnione od tego, czy osoba powołana do zajmowania omawianego stanowiska posiada status pierwszego, czy też kolejnego zastępcy. Począwszy bowiem od 21.11.2010 r., ustawodawca wprowadził podział na pierwszego i kolejnych zastępców wójta[43]. Podział ten ma zastosowanie w gminach, w których wójt powołał więcej niż jednego zastępcę. Wprowadzenie obowiązku wyodrębnienia pierwszego zastępcy skutkuje powierzeniem mu w ustawowo określonych okolicznościach szerszego zakresu zadań i kompetencji w porównaniu z tymi, które mogą posiadać kolejni zastępcy[44]. Ewentualna niemożność realizacji zadań i kompetencji przez pierwszego zastępcę wójta, wskutek zaistnienia tych samych ustawowo określonych okoliczności, nie daje podstaw prawnych do ich przekazania drugiemu czy kolejnym zastępcom. W takiej bowiem sytuacji zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek wojewody, przekazany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie w zakresie realizacji zadań i kompetencji wójta, w sytuacji niemożności ich wykonywania przez wójta z powodu przemijającej przeszkody, może budzić wątpliwości. Ustanowienie w gminie osoby wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów, o której mowa powyżej, rodzi pytanie o to, jakie zadania i kompetencje wójta realizują w tym czasie drugi oraz ewentualnie kolejni zastępcy wójta? Kwestii tej ustawodawca nie rozstrzyga. Ponadto wątpliwości budzi enumeratywny wykaz okoliczności skutkujących przemijającą przeszkodą w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta. Jeśli bowiem wystąpi inna przemijająca przeszkoda niż wymieniona w art. 28g ust. 1 u.s.g., to nie daje to podstawy ani do powierzenia zadań wójta zastępcy, ani też osobie wskazanej przez Prezesa Rady Ministrów.

Powierzenie zastępcy wójta albo pierwszemu zastępcy wójta (w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę) zadań i kompetencji wójta ustawodawca łączy z sytuacjami skutkującymi przemijającą, a zatem niemającą charakteru trwałego, przeszkodą w ich wykonywaniu przez wójta. Do takich przeszkód, zgodnie z art. 28g ust. 1 u.s.g., zalicza się wystąpienie jednej z następujących okoliczności: tymczasowego aresztowania, odbywania kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, odbywania kary aresztu, niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni czy zawieszenia w czynnościach służbowych. Pomimo wystąpienia którejkolwiek ze wskazanych powyżej okoliczności, zastępca wójta bądź pierwszy zastępca wójta (w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę) nie przejmie zadań i kompetencji wójta, jeżeli którakolwiek z tych przeszkód wystąpi po wyborze wójta, jednakże przed złożeniem przez niego ślubowania. W takiej bowiem sytuacji zadania i kompetencje przejmie osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek wojewody, przekazany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Wyraźnego podkreśla wymaga fakt, że powierzenie zastępcy wójta prowadzenia w imieniu wójta określonych zadań gminy, podobnie jak upoważnienie zastępcy do wydawania w imieniu wójta decyzji administracyjnych nie czyni z zastępcy organu gminy. Przymiot gminnego monokratycznego organu wykonawczego przysługuje bowiem wyłącznie wójtowi, niezależnie od tego, czy dokona on dekoncentracji swoich uprawnień, czy też nie.

5. Ograniczenia wynikające z wykonywania funkcji zastępcy wójta

Pełnienie funkcji zastępcy wójta skutkuje reglamentacją w zakresie konstytucyjnie gwarantowanej swobody zatrudnienia, pełnienia określonych funkcji oraz prowadzenia działalności gospodarczej. Z przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wynika, że osoba powołana na stanowisko zastępcy wójta w okresie pełnienia tej funkcji nie może:

  1. być członkiem zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółek prawa handlowego;
  2. być zatrudniona lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o jej stronniczość lub interesowność;
  3. być członkiem zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych;
  4. być członkiem zarządu fundacji prowadzącej działalność gospodarczą;
  5. posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek;
  6. prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.

Naruszenie któregokolwiek ze wskazanych powyżej zakazów przez zastępcę wójta skutkuje obowiązkiem odwołania go przez wójta najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym wójt uzyskał informację o przyczynie odwołania. Odwołanie zastępcy wójta w tym trybie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. Ustawa o samorządzie gminnym zakazuje łączenia funkcji zastępcy wójta z: funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie, członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta, zatrudnieniem w administracji rządowej oraz mandatem posła lub senatora. 

Zakaz łączenia funkcji zastępcy wójta ze wskazanymi powyżej stanowiskami nie wyłącza możliwości kandydowania na te stanowiska. Nie istnieje też norma prawna zakazująca osobom pełniącym wskazane funkcje, np. radnego powiatu czy posła, bycia kandydatem na stanowisko zastępcy wójta. Na ten aspekt zwrócono uwagę w orzecznictwie sądowym. W wyroku z 29.11.2012 r. WSA w Olsztynie wskazał, że „Wprowadzony art. 27 u.s.g. zakaz dotyczący łączenia stanowisk w żadnym stopniu nie ogranicza radnemu możliwości ubiegania się o stanowisko zastępcy wójta. Nie ma bowiem przeszkód, aby o stanowisko zastępcy wójta ubiegał się zarówno radny rady gminy, powiatu, czy sejmiku województwa, jak i poseł lub senator, osoba zatrudniona w administracji rządowej, byleby tylko przed objęciem obowiązków uwolnił się od kolizyjnych mandatów, zatrudnienia i funkcji”[45].

Sprawdź w LEX: Czy fakt złożenia ślubowania przez zastępcę wójta w związku z wyborem na wójta jest jednoznaczny z utratą mocy zarządzenia powołującego go na to stanowisko? >


Pełnienie funkcji zastępcy wójta skutkuje także reglamentacją dla małżonka zastępcy w zakresie swobody pełnienia określonych funkcji. Małżonek zastępcy wójta nie może być członkiem władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikiem spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie małżonka zastępcy wójta na te funkcje jest z mocy prawa nieważny.

W odniesieniu do zastępcy wójta stosuje się odpowiednio przepis adresowany do radnych, z którego wynika, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z treścią roty ślubowania. Mankamentem tej regulacji prawnej jest to, że ma ona charakter lex imperfecta. Osoba powołana na stanowisko zastępcy wójta jest zobowiązana do składania oświadczeń majątkowych na zasadach określonych w art. 24h u.s.g.[46]

6. Podsumowanie

Ocena istniejących norm prawnych dotyczących statusu prawnego zastępcy wójta, w tym jego zadań, nie jest jednoznaczna. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że niewystarczająco precyzyjne są regulacje dotyczące obowiązku powołania zastępcy wójta, jak również okresu trwania stosunku pracy osoby zatrudnionej na omawianym stanowisku. Ponadto fakultatywny charakter dekoncentracji zadań i kompetencji wójta nie koreluje z przepisem nakazującym powołanie zastępcy wójta. Skoro bowiem wójt ma obowiązek powołania swojego zastępcy i jednocześnie nie musi mu przekazać swoich uprawnień, to powstaje pytanie o to, czy de lege ferenda nie byłoby zasadne rozważenie stworzenia katalogu zadań należących tylko do właściwości zastępcy wójta. Innym możliwym rozwiązaniem jest wprowadzenie takiej zmiany do ustawy o samorządzie gminnym, która określałaby wprost powołanie zastępcy wójta jako fakultatywne. Byłoby to zatem uprawnienie wójta, z którego organ ten może skorzystać, ale nie musi. Wskazane rozwiązanie wydaje się odpowiadać istniejącym już regulacjom wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy zawarte w tym akcie prawnym stanowią bowiem m.in., że to wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy. Oznacza to, że organ ten samodzielnie decyduje o tym, które aspekty kierownictwa sprawami gminnymi będzie realizować osobiście, a które ewentualnie sceduje na inne podmioty, w tym także na swojego zastępcę. W taką koncepcję wpisują się również te normy prawne, z których wynika, że wójt może dowolnie wybraną przez siebie, najbardziej zaufaną mu osobę, powołać na stanowisko zastępcy wójta, z pominięciem jakiejkolwiek procedury konkursowej, a następnie powierzyć tej osobie prowadzenie określonych przez siebie spraw gminnych. Jedynym obostrzeniem przy obsadzaniu funkcji zastępcy jest bowiem wymóg zachowania wymagań kwalifikacyjnych koniecznych na tym stanowisku, o których mowa powyżej.

Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, że wykonując zadania przy pomocy urzędu gminy, wójt określa organizację i zasady funkcjonowania tego urzędu, w nadawanym przez siebie regulaminie organizacyjnym. Wskazana regulacja prawna legitymuje wójta do dopasowania funkcjonowania aparatu pomocniczego, jakim jest urząd, do ustalonego przez siebie (w graniach prawa) sposobu wykonywania zadań gminy i kierowania bieżącymi sprawami tej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie dające wójtowi daleko idącą swobodę w kreowaniu sposobu funkcjonowania urzędu, pozostaje w zgodności ze zgłoszonym powyżej postulatem, by to wójt decydował o tym, czy powoła swojego zastępcę albo zastępców, oraz o tym, jakie powierzy im zadania.

Sprawdź w LEX: Kto wykonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta? >

Reasumując, należy stwierdzić, że obowiązujące normy prawne dotyczące zadań zastępcy wójta, liczby zastępców wójta oraz obowiązku utworzenia tego stanowiska nie są ze sobą kompatybilne. Taki stan rzeczy skutkuje w praktyce nierzadkim obchodzeniem istniejących przepisów prawa np. poprzez tworzenie funkcji pełnomocników wójta będących jego zastępcami bądź poprzez łączenie stanowiska zastępcy wójta z innymi funkcjami obligatoryjnie tworzonymi w samorządzie gminnym. Wskazane spostrzeżenia odnajdują potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, a także w rozstrzygnięciach organów sprawujących nadzór nad działalnością gminy oraz w literaturze przedmiotu[47].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Przypisy:

  • [1] Status prawny zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) normują w szczególności następujące akty prawne: ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g.; ustawa z 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.); ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), dalej: u.p.s.; rozporządzenie Rady Ministrów z 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1050 ze zm.). W przypadku osoby pełniącej funkcję zastępcy prezydenta miasta na prawach powiatu do statutu prawnego tego funkcjonariusza zastosowanie mają również przepisy ustawy z 8.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). W zakresie spraw pracowniczych do osób zatrudnionych na stanowisku zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stosuje się także przepisy ustawy z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), dalej: k.p., o ile sprawy te nie zostały uregulowane w ustawie o pracownikach samorządowych.
  • [2] Więcej na ten temat zob. A. Wierzbica, Miasto na prawach powiatu, Warszawa 2006.
  • [3] Zwanych dalej zastępcą wójta.
  • [4] Podobnie: A. Skoczylas w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 324; W. Kisiel w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 386; B. Dolnicki, Monokratyczne organy samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2003/1–2, s. 61.
  • [5] C. Martysz w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 486–487.
  • [6] Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 15.10.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.).
  • [7] Tak B. Dolnicki, Monokratyczne..., s. 61.
  • [8] W. Kisiel w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa..., s. 386–387.
  • [9] Tak: B. Dolnicki, Monokratyczne..., s. 61; B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, „Samorząd Terytorialny” 2007/1–2, s. 56.
  • [10] A. Szewc w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 434–435.
  • [11] Zob. załącznik nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1050 ze zm.).
  • [12] Zgodnie jednak z art. 681 k.p. „Powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu”.
  • [13] Uchwała RIO w Krakowie z 20.06.2012 r., „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2012/4, s. 61.
  • [14] S. Płażek, Sytuacja prawna zastępcy wójta jako pracownika, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2006/8, s. 27.
  • [15] K. Jaśkowski w: K. Jaśkowski, E. Maniewska, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, LEX/el. 2013.
  • [16] M. Cyrankiewicz, Zdanie odrębne, „Wspólnota” 2006/47, s. 39 (do tekstu A. Piskorz-Ryń, Zastępca wójta zostaje, czy odchodzi, „Wspólnota” 2006/47, s. 38–39).
  • [17] B. Dolnicki, Pozycja prawna..., s. 58.
  • [18] A. Szewc w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa..., s. 435. Zob. załącznik nr 3 do rozporządzenia.
  • [19] M. Gurdek, Status prawny zastępcy wójta, „Przegląd Prawa Publicznego” 2008/7–8, s. 114.
  • [20] Wyrok SN z 5.08.2008 r. (I PK 29/08), OSNP 2010/1–2, poz. 3.
  • [21] A. Piskorz-Ryń, Zastępca wójta..., s. 38–39; podobnie A. Skoczylas w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa..., s. 326.
  • [22] S. Płażek, Sytuacja prawna..., s. 28–29.
  • [23] Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
  • [24] Zob. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2012, s. 400; także B. Dolnicki, Klasyfikacja środków nadzorczych nad samorządem terytorialnym, „Samorząd Terytorialny” 1997/6, s. 46; podobnie: A. Matan w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 868; G. Jyż w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa..., s. 810–813; P. Chmielnicki w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa..., s. 733; P. Chmielnicki, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, „Samorząd Terytorialny” 2005/7–8, s. 121–131.
  • [25] Zob.: wyrok WSA w Poznaniu z 23.06.2010 r. (IV SA/Po 1019/09), LEX nr 1101391; wyrok NSA z 16.09.2003 r. (II SA/Wr 854/03), OwSS 2004/2, poz. 43.
  • [26] Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie to nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także art. 89 u.s.g., do których odsyła art. 98 ust. 1 u.s.g.
  • [27] Postanowienie WSA w Poznaniu z 9.05.2010 r. (IV SA/Po 164/10), LEX nr 670781.
  • [28] Postanowienie NSA z 16.07.2010 r. (II OSK 919/10), www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [29] Podobnie przyjął WSA w Poznaniu w wyroku z 9.12.2010 r. (IV SA/Po 903/10), www.orzeczenia.nsa.gov.pl; także w orzecznictwie SN przyjęto, że „Pojęcie «sprawa z zakresu administracji publicznej» ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały” – postanowienie SN z 26.09.1996 r. (III ARN 45/96), OSNP 1997/8, poz. 125; na temat pojęcia „sprawy z zakresu administracji publicznej” zob. także: uchwała TK z 27.09.1994 r. (W 10/93), OTK 1994/2, poz. 46; Z. Niewiadomski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa..., s. 811; także: T. Woś w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 78–79; Z. Kmieciak, Skarga na uchwałę organu gminy z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, „Samorząd Terytorialny” 1995/11, s. 4. Także zdaniem Wiesława Kisiela omawiane zarządzenie podlega nadzorowi wojewody i kontroli sądu administracyjnego – W. Kisiel w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa..., s. 385.
  • [30] Wyrok WSA w Poznaniu z 9.12.2010 r. (IV SA/Po 903/10), www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [31] Zob. art. 1 pkt 4 ustawy z 10.05.2013 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 645).
  • [32] Por. S. Płażek w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa..., s. 399.
  • [33] Ustawa z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.).
  • [34] A. Szewc w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa..., s. 464.
  • [35] S. Płażek, Sytuacja prawna..., s. 2.
  • [36] Powyższa norma dowodzi, że z kompetencyjnego punktu widzenia stanowisko zastępcy wójta jest zbliżone do funkcji sekretarza gminy. Podobieństwo to było jeszcze dalej idące pod rządami ustawy z 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), która stanowiła, że stosunek pracy z sekretarzem był nawiązywany na podstawie powołania.
  • [37] Wyrok WSA w Olsztynie z 12.03.2008 r. (II SA/Ol 1044/07), www.orzeczenia.nsa.gov.pl.
  • [38] Postanowienie SN z 9.07.2009 r. (III CZP 19/09), „Wspólnota” 2009/34, s. 38.
  • [39] A. Wierzbica w: B. Dolnicki (red.), Ustawa..., s. 567–568.
  • [40] Wyrok WSA we Wrocławiu z 30.11.2012 r. (III SA/Wr 487/12), LEX nr 1249750; podobnie przyjęto w wyroku WSA w Kielcach z 28.09.2010 r. (II SA/Ke 368/07), LEX nr 653619.
  • [41] Uchwała RIO w Łodzi z 5.02.2003 r. (5/20/03), LEX nr 144834.
  • [42] A. Szewc w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa..., s. 339.
  • [43] Zmiana została wprowadzona mocą art. 1 pkt 1 ustawy z 8.07.2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1457 ze zm.) i ma zastosowanie od dnia rozpoczęcia kadencji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) następującej po kadencji, w czasie której ustawa została ogłoszona.
  • [44] Ratio legis tej regulacji prawnej, tj. art. 28g u.s.g., zostało przedstawione w wyroku WSA w Gliwicach z 21.06.2010 r. (IV SA/Gl 279/10), LEX nr 651001, którego zdaniem „Analiza historyczna tego zagadnienia pozwoliła na stwierdzenie, że unormowanie to zostało wprowadzone do ustawy o samorządzie gminnym jako instrument umożliwiający sprawne kierowanie sprawami jednostki samorządu terytorialnego (gminy) w przypadku, kiedy organ wykonawczy z pewnych powodów nie jest w stanie tego wykonywać. Oznacza to, że istotą tej regulacji nie jest pozbawienie organu wykonawczego gminy możliwości wykonywania ciążących na nim zadań i kompetencji, ale stworzenie takiego mechanizmu, który pozwoli na sprawne zarządzanie daną jednostką samorządu terytorialnego. (...) Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca przyjmując przedmiotowe rozwiązanie, wprowadził też pewną kolejność działań. W przypadku prawidłowego wykonywania funkcji przez organ wykonawczy gminy zakłada automatyczne przejęcie jego kompetencji przez wyznaczonego przez niego zastępcę lub pierwszego zastępcę, czyli przez osobę obdarzaną największym zaufaniem. Tym samym jest to gwarancja wykonywania zadań i kompetencji zgodnie z intencjami piastuna organu wykonawczego gminy. Jednocześnie prawodawca przewidział sytuację awaryjną, związaną z wadliwym wykonywaniem funkcji organu wykonawczego gminy, a sprowadzającą się do braku wskazania zastępcy lub pierwszego zastępcy. W tego typu przypadkach ustawodawca założył, że kompetencje organu wykonawczego gminy będzie pełniła osoba wskazana przez Prezesa Rady Ministrów. Tym samym jest to unormowanie asekuracyjne, a nie zmierzające do przejęcia przez organy nadzoru funkcji organu wykonawczego gminy”.
  • [45] Wyrok WSA w Olsztynie z 29.11.2012 r. (II SA/Ol 1210/12), LEX nr 1241114.
  • [46] Więcej na temat ograniczeń antykorupcyjnych zob.: A. Wierzbica, Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2010; A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2008; A. Wierzbica, Terminy składania oświadczeń majątkowych w prawie samorządu terytorialnego – postulaty de lege ferenda, „Samorząd Terytorialny” 2012/10, s. 40–47; A. Wierzbica, Wadliwość przepisów dotyczących oświadczeń majątkowych w jednostkach samorządu terytorialnego, w: M. Stec, K. Bandarzewski (red.), Unormowania antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 126–147; A. Wierzbica, B. Dolnicki, Propozycje de lege ferenda w zakresie przepisów antykorupcyjnych, w: J. Kosiński, K. Krak (red.), Korupcja i antykorupcja – wybrane zagadnienia, cz. 2, Szczytno 2011, s. 87–125; A. Wierzbica, B. Dolnicki, Analiza orzecznictwa sądowego pod kątem przepisów antykorupcyjnych, w: J. Kosiński, K. Krak (red.), Korupcja..., s. 283–347.
  • [47] Np. NSA w wyrokach: z 31.08.2012 r. (II OSK 1251/12), LEX nr 1251773; z 6.03.2008 r. (II OSK 1835/07), LEX nr 470920. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Lubuski z 4.01.2012 r., „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2012/2, s. 26, stwierdził, że niedopuszczalne jest łączenie funkcji wójta i jego zastępcy. M. Gurdek, Status prawny..., s. 109; w literaturze przedmiotu opowiedziano się natomiast za dopuszczalnością zatrudnienia tej samej osoby na stanowisku zastępcy wójta i sekretarza gminy w niepełnych wymiarach czasu pracy, np. po 1/2 etatu. Tak: R. Skwarło, Kłopotliwy zastępca wójta, „Wspólnota” 2006/51, s. 35; inaczej wyrok NSA z 27.06.1991 r. (III SA 320/91), ONSA 1991/3–4, poz. 67.