Wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 564/08

Zawieszenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 K.p.a. przez organ administracji, ktry prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy, jest przesłanką nałożenia grzywny przez sąd (art. 154 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Pobierz orzeczenie:
Wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 564/08.doc
Wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 564/08.pdf

 

Wyrok

 

z dnia 8 kwietnia 2009 r.

 

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

 

II OSK 564/08

 

Zawieszenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 K.p.a. przez organ administracji, który prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy, jest przesłanką nałożenia grzywny przez sąd (art. 154 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

 

 

Skład orzekający

 

Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms.

Sędziowie NSA: Jacek Chlebny, Wiesław Kisiel (sprawozdawca).

 

Sentencja

 

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną Prezydenta Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ze skargi Grażyny J. i Ryszarda J. na niewykonanie orzeczenia sądu przez Prezydenta Miasta T. w sprawie warunków zabudowy.

 

Uzasadnienie faktyczne

 

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. w sprawie ze skargi Grażyny J. i Ryszarda J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymierzył Prezydentowi Miasta T. grzywnę w wysokości 3.000 zł za niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2006 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan sprawy:

 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2006 r., po rozpoznaniu skargi Grażyny J. i Ryszarda J. na bezczynność Prezydenta Miasta T., zobowiązał ten organ do wydania w terminie 2 miesięcy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących z dnia 2 września 2002 r. o wydanie warunków zabudowy terenu.

 

Postanowieniem z dnia 21 marca 2007 r. Prezydent Miasta T. zawiesił postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu 31 maja 2007 r.

 

Orzekając w sprawie ze skargi Grażyny J. i Ryszarda J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. wymierzył Prezydentowi Miasta T. grzywnę w wysokości 3.000 zł z uwagi na niewykonanie orzeczenia z dnia 2 października 2006 r.

 

Jeżeli orzeczenie sądu zobowiązuje organ do wydania aktu w oznaczonym terminie, to zarówno niewydanie tego aktu w ogóle, jak i wydanie go po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku.

 

Termin wyznaczony przez sąd administracyjny w wyroku jest terminem dodatkowym w stosunku do terminów z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. i nie tylko nie może być przedłużony, ale w terminie tym nie można - co do zasady - zawieszać postępowania w trybie art. 37 § 2 K.p.a., chyba że zachodzą obligatoryjne podstawy zawieszenia lub zostanie złożony zgodny wniosek stron (por. L. Żukowski: glosa do postanowienia z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1317/96, OSP 1999, z. 3, poz. 57).

 

Czynności Prezydenta Miasta T. ograniczyły się, po zwrocie akt, do dwukrotnego zawieszenia postępowania, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze za każdym razem uchylało postanowienia organu I instancji. Przedłużono też termin załatwienia sprawy.

 

Dopuszczenie do możliwości zawieszania postępowania, czasem kilkakrotnego (w niniejszej sprawie dwukrotnego), czyniłoby zupełnie iluzorycznym termin załatwienia sprawy ustalony przez sąd i wywoływało konsekwencje w postaci pozbawienia wyroku sądu skuteczności.

 

Prezydent Miasta T. w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., cyt. dalej jako u.z.p.), art. 174 ust. 2 w związku z art. 106 § 3, 4 i 5, a także art. 153 i art. 154 P.p.s.a.

 

Prezydent Miasta T. postanowienie z dnia 20 lipca 2007 r. o zawieszeniu postępowania wydał na podstawie art. 45 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.z.p. Przepisy te określają podstawy obligatoryjnego zawieszenia. Na poparcie swego stanowiska co do zasadności i prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego w skardze kasacyjnej Prezydent powołał wyroki sądów administracyjnych, uznających, że zawieszenie w zakresie przewidzianym prawem nie jest bezczynnością (wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r. sygn. akt II SA 937/98, wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 950/98, wyrok NSA z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt IV SAB 143/99, wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt I SAB 72/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 4/06).

 

Uzasadnienie prawne

 

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

 

Wyrokiem z dnia 2 października 2006 r. Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta T. do wydania w terminie 2 miesięcy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących z dnia 2 września 2002 r. o wydanie warunków zabudowy terenu.

 

Organ administracyjny utrzymuje w skardze kasacyjnej, że wyrok został zrealizowany, gdy organ ten (najpierw postanowieniem z dnia 21 marca 2007 r., uchylonym postanowieniem SKO z dnia 31 maja 2007 r., a następnie postanowieniem z dnia 20 lipca 2007 r., uchylonym postanowieniem SKO z dnia 12 października 2007 r.) zawiesił postępowanie administracyjne do czasu sporządzenia planu miejscowego. Zarówno w postanowieniach wydanych w pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej Prezydent Miasta T. podkreślał konieczność przestrzegania art. 45 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.z.p. Jest to jednak argument, który został skutecznie zakwestionowany przez postanowienie SKO z dnia 12 października 2007 r., uchylające drugie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Trafność wywodu organu odwoławczego czyni zbędnym powtarzanie tej argumentacji w tym miejscu wyroku NSA.

 

Lapidarnie, bez wyczerpującego uzasadnienia, organ twierdził w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nieprawidłowo odwołał się do art. 35 K.p.a., który nie miał w sprawie zastosowania, albowiem należało poprzestać na art. 45 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.z.p.

 

Skoro jednak usprawiedliwianie działania Prezydenta Miasta T. powołanymi tu przepisami zostało już skutecznie i prawidłowo zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym i skarga kasacyjna tamtej argumentacji SKO nie obaliła, to pozostaje aktualny zarzut naruszenia art. 35 K.p.a. przez organ pierwszej instancji.

 

Sąd I instancji odwołał się do interpretacji prawa, którą NSA uznaje za trafną: "Czynności Prezydenta ograniczyły się, po zwrocie akt, do dwukrotnego zawieszenia postępowania (przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze za każdym razem uchylało postanowienia organu pierwszej instancji). Przedłużono też termin załatwienia sprawy". Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia spraw, o których to terminach mowa w art. 35 § 2 i 3. Jednakże "(...) termin wyznaczony przez sąd administracyjny w wyroku jest terminem dodatkowym w stosunku do terminów z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. i nie tylko nie może być przedłużony, ale w terminie tym nie można - co do zasady - zawieszać postępowania (...), chyba że zachodzą obligatoryjne podstawy zawieszenia lub zostanie złożony zgodny wniosek stron)". "Dopuszczenie do możliwości zawieszania postępowania, czasem kilkakrotnego (w niniejszej sprawie dwukrotnego) czyniłoby zupełnie iluzorycznym ustalony przed sąd termin załatwienia sprawy i wywoływało konsekwencje w postaci pozbawienia wyroku sądu skuteczności".

 

Sąd nie nakazał wydania decyzji pozytywnej, uwzględniającej żądanie stron ustalenia warunków zabudowy działki, lecz jedynie zakończenie postępowania w 2-miesięcznym terminie liczonym od 17 stycznia 2007 r. Zaskarżony wyrok nakładający grzywnę został wydany w dniu 5 grudnia 2007 r.

 

Postanowieniem SKO z dnia 12 października 2007 r. uchylone zostało drugie postanowienie o zawieszeniu postępowania, a po upływie 54 dni (w dniu 5 grudnia 2007 r.) Sąd wydał zaskarżony wyrok. Jak podano w skardze kasacyjnej, już w dniu 18 grudnia 2007 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nakazaną wyrokiem z 2 października 2006 r., a w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby w tym czasie nastąpiły takie zmiany, które dopiero wtedy umożliwiły wydanie tej decyzji. Dlatego należy domniemywać, że wcześniejszy brak decyzji, który spowodował nałożenie grzywny w zaskarżonym wyroku, wynikał z powodów leżących po stronie Prezydenta Miasta.

 

Skarga kasacyjna wywodzi o prawidłowości działania Prezydenta Miasta T., a tym samym - wadliwej interpretacji art. 154 P.p.s.a. i art. 45 u.z.p., powołując się na dwa postanowienia Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Skoro jednak w dniu wydania zaskarżonego wyroku było już autorytatywnie ustalone w przepisanej procedurze, że Prezydent Miasta dwukrotnie naruszył prawo zawieszając postępowanie, to tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie, że Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę o wymierzenie grzywny.

 

Uprawomocnienie się wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu i określającego termin zakończenia postępowania pozbawia organ możliwości dalszego przedłużania postępowania administracyjnego. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania wyroku sądu nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 P.p.s.a.). Ustawodawca jednoznacznie powiązał obowiązek sądu administracyjnego nałożenia grzywny z upływem terminu wyznaczonego wcześniej przez Sąd uwzględniający skargę na bezczynność. Dlatego zawieszenie postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 97 K.p.a. przez organ administracyjny, który prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność został zobowiązany do załatwienia sprawy, jest przesłanką nałożenia grzywny przez sąd (art. 154 § 3 P.p.s.a.).

 

Grzywna przewidziana w art. 154 § 3 P.p.s.a. nie jest grzywną w celu przymuszenia (w rozumieniu art. 119 i nast. z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) i nie staje się bezprzedmiotowa przez wydanie nakazanej decyzji po upływie terminu wskazanego przez Sąd, a tym bardziej nie może być przesłanką uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu wydania decyzji po wydaniu zaskarżonego wyroku (...).

 

"Bez znaczenia dla odpowiedzialności organu (...) pozostaje, jakiego rodzaju przyczyny - zależne od organu - stały się powodem niewykonania prawomocnego wyroku Sądu. (...) Jedynie bowiem wówczas, gdyby opóźnienia w wykonaniu wyroku nastąpiły z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu, nie byłoby podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. (...) Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem" (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 755/07).

 

NSA nie kontroluje w postępowaniu kasacyjnym działań ani bezczynności organu administracyjnego, lecz zaskarżony wyrok Sądu I instancji, a w niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić pominięcia decyzji z dnia 18 grudnia 2007 r., skoro została ona wydana po wydaniu wyroku. Dlatego wydanie decyzji z dnia 18 grudnia 2007 r. nie może być przesłanką uwzględnienia skargi kasacyjnej.

 

Jeden z zarzutów skargi kasacyjnej został sformułowany następująco: "zaskarżam w całości wyrok (...) opierając skargę kasacyjną na podstawie (...) naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 ust. 2 w związku z art. 106 § 3, 4 i 5, a także art. 153 i 154 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. niewyjaśnienie istotnej wątpliwości co do spełnienia wymogów określonych przepisami art. 35 K.p.a. oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że należało wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, a tym samym Sąd nie rozważył wszechstronnie zebranego materiału, co miało wpływ na wynik sprawy".

 

W żadnym innym miejscu skargi kasacyjnej (poza s. 1 tej skargi) nie ma odwołania się do art. 106 § 3, 4 i 5 P.p.s.a. ani do artykułów 153 i 154 P.p.s.a., czyli wywody skargi kasacyjnej na temat ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów u.z.p. nie zostały powiązane (w zakresie wymaganym przez art. 176 P.p.s.a.) z obowiązkiem Sądu I instancji przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Skoro więc w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie wykazano, że Sąd I instancji bezpodstawnie, z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a., zrezygnował z przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego wykraczającego poza kontrolę akt sprawy przedkładanych przez organ administracyjny, nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 106 § 5 P.p.s.a. ("Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego").

 

Zarzut powyższy jest tym bardziej niewiarygodny i nieprzekonujący, że zarzucając Sądowi I instancji brak sięgnięcia do dowodów nieobjętych aktami przekazanymi przez organ Sądowi, skarga kasacyjna nawet przykładowo nie wspomina, jakie to dodatkowe dowody powinny być przez Sąd I instancji uwzględnione.

 

Do najbardziej podstawowych obowiązków organu administracyjnego należy wyczerpujące ustosunkowanie się do skargi wniesionej do sądu administracyjnego I instancji i przesłanie kompletnych akt sprawy (art. 54 § 2 P.p.s.a.). W tej sytuacji postawienie w skardze kasacyjnej organu administracyjnego zarzutu nieuzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ wnoszący obecnie skargę kasacyjną może być interpretowane jako samokrytyka tego organu, czy to w odniesieniu do akt sprawy przedłożonych Sądowi I instancji, czy to w odniesieniu do odpowiedzi na skargę strony.

 

Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 4 P.p.s.a. ("Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony") bez wykazania, jakie fakty powszechnie znane zostały przez Sąd I instancji pominięte. Skarga kasacyjna ani nie powraca w swym uzasadnieniu do art. 106 § 4 P.p.s.a., ani nie wskazuje żadnych faktów istotnych w sprawie, które organ administracyjny wnoszący skargę kasacyjną uznawałby za "fakty powszechnie znane", a które zostałyby przez Sąd pominięte z naruszeniem art. 106 § 4 P.p.s.a.

 

Należy też odnotować nieprawidłowość określenia procesowej podstawy kasacyjnej z art. 174 P.p.s.a. Przepis ten każe rozdzielnie traktować naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), i naruszenie procedury sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W tym drugim przypadku uchybienie Sądu co najmniej potencjalnie musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

 

Oceniając z tego właśnie punktu widzenia procesowy zarzut skargi kasacyjnej ("zaskarżam w całości wyrok (...) opierając skargę kasacyjną (...) na naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 ust. 2 w związku z art. 106 § 3, 4 i 5, a także art. 153 i 154 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. niewyjaśnienie istotnej wątpliwości co do spełnienia wymogów określonych przepisami (...) art. 45 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym"), NSA odnotowuje, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej odwołuje się do tych samych przepisów ("naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 45 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym").

 

Pozostał jeszcze zarzut naruszenia procedury sądowej w zakresie uregulowanym przez art. 106 § 3, 4 i 5 P.p.s.a., tj. niewyjaśnienie istotnej wątpliwości co do spełnienia wymagań określonych przepisami art. 35 K.p.a. Skarga kasacyjna bowiem prezentuje stanowisko, że dwukrotne zawieszenie postępowania administracyjnego stanowiło realizację wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania tego zarzutu stanowiło niewypełnienie przez tę część skargi kasacyjnej obowiązku należytego, profesjonalnego uzasadnienia zarzutu. Każdemu zarzutowi powinna towarzyszyć prawnicza polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził na ten temat w szczególności: "Czynności Prezydenta ograniczyły się po zwrocie akt do dwukrotnego zawieszenia postępowania, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze za każdym razem uchylało postanowienia organu I instancji, oraz do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia spraw, o których to terminach mowa w art. 35 § 2 i 3. Jednakże (...) termin wyznaczony przez sąd administracyjny w wyroku jest terminem dodatkowym w stosunku do terminów z art. 35 § 2 i 3 i nie tylko nie może być przedłużony, ale w terminie tym nie można - co do zasady - zawieszać postępowania (chyba że zachodzą obligatoryjne podstawy zawieszenia lub zostanie złożony zgodny wniosek stron). Dopuszczenie do możliwości zawieszania postępowania, czasem kilkakrotnego (w niniejszej sprawie dwukrotnego) czyniłoby zupełnie iluzorycznym termin ustalony przed sąd do załatwienia sprawy i wywoływało konsekwencje w postaci pozbawienia wyroku sądu skuteczności".

 

Skarga kasacyjna nie ustosunkowuje się do zacytowanej tu argumentacji Sądu I instancji, odwołującego się do generalnej reguły procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej.

 

Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie został uzasadniony wbrew wymaganiu art. 176 P.p.s.a., przez co jego ocena przez NSA nie jest możliwa, skoro zaskarżony wyrok nałożył grzywnę właśnie dlatego, że Sąd wydający ten wyrok był związany prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2006 r.

 

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia procedury sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mogły być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

 

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).