Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych[1], przez „związek metropolitalny” należy rozumieć zrzeszenie jednostek samorządu terytorialnego położonych w danym obszarze metropolitalnym. W skład związku metropolitalnego wchodzą gminy położone w granicach obszaru metropolitalnego, a także powiaty, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego. Ustawodawca wprowadza definicję legalną „obszaru metropolitalnego”, stanowiąc w art. 5 u.z.m., że za obszar metropolitalny w rozumieniu tej ustawy uznaje się spójną pod względem przestrzennym strefę oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody lub sejmiku województwa, chrakteryzującą się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, zamieszkałą przez co najmniej 500 000 mieszkańców. Przywołana definicja legalna stanowi zarazem wskazówkę dla Rady Ministrów, która zgodnie z art. 4 u.z.m. wydaje rozporządzenia w sprawie delimitacji obszarów metropolitalnych oraz utworzenia związków metropolitalnych w poszczególnych obszarach metropolitalnych.



Związek metropolitalny stanowi odrębny podmiot prawa publicznego, który ustawodawca wyposażył w osobowość prawną. Przyznanie osobowości prawnej umożliwia związkowi uczestniczenie w obrocie cywilnoprawnym, w tym zaciąganie zobowiązań oraz posiadanie mienia i zarządzanie własnym majątkiem[2]. Celem utworzenia związku metropolitalnego jest realizacja zadań publicznych w zakresie:
- kształtowania ładu przestrzennego;
- rozwoju obszaru związku;
- publicznego transportu zbiorowego na obszarze związku;
- współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku;
- promocji obszaru metropolitalnego[3].


Przepis art. 2 ust. 1 u.z.m. determinuje sposób wykonywania zadań publicznych przez związek ustanawiając zasadę samodzielności. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem, związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednocześnie ustawodawca gwarantuje sądową ochronę samodzielności związku. Wykonywanie zadań publicznych „we własnym imieniu” oznacza, że związek metropolitalny należy do struktury administracji publicznej, stanowiąc odrębny podmiot praw i obowiązków związanych z realizacją tych zadań. Z kolei wykonywanie zadań na „własną odpowiedzialność” oznacza, że związek nie może przerzucać tej odpowiedzialności na inne podmioty, w tym gminy i powiaty, które go utworzyły[4]. Sposób określenia statusu prawnego związku metropolitalnego jest zatem zbliżony do uregulowania pozycji prawnoustrojowej jednostek samorządu terytorialnego.


Zadania publiczne realizują w imieniu związku władze związku metropolitalnego. Problematyka prawnoustrojowa władz związku została uregulowana w odrębnym rozdziale 4 ustawy. Zgodnie z art. 17 u.z.m., organami związku metropolitalnego są zgromadzenie związku (pkt 1) oraz zarząd (pkt 2). Zgromadzenie jest organem stanowiącym i kontrolnym, natomiast zarząd jest organem wykonawczym.


Zgromadzenie związku stanowi organ kolegialny, który składa się z delegatów gmin i powiatów tworzących określony związek metropolitalny. W skład zgromadzenia wchodzi po dwóch delegatów z każdej jednostki samorządu terytorialnego. Delegatami j.s.t. są wójt[5] i przedstawiciel rady gminy wybrany spośród radnych danej j.s.t. (w przypadku gmin) oraz starosta i przedstawiciel rady powiatu wybrany spośród radnych danej (w przypadku powiatów).

Zgromadzenie związku jest organem stanowiącym, do którego wyłącznej właściwości należy:
- uchwalanie strategii rozwoju związku metropolitalnego;
- uchwalanie statutu związku metropolitalnego;
- uchwalanie ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego;
- uchwalanie budżetu związku metropolitalnego;
- rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu związku metropolitalnego oraz sprawozdań finansowych związku metropolitalnego;
- wybór i odwołanie zarządu oraz ustalanie wynagrodzenia przewodniczącego zgromadzenia;
- podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi
z tytułu wykonania budżetu związku metropolitalnego;
- podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego w wymienionych w ustawie przypadkach[6].

Przepisy ustawy regulują tryb podejmowania uchwał przez zgromadzenie związku.

Co do zasady, zgromadzenie podejmuje uchwały kwalifikowaną większością głosów.
Ustawodawca szczegółowo reguluje zasady realizacji kompetencji przez organ stanowiący związku. Wymóg uzyskania większości kwalifikowanej jest spełniony, jeżeli za przyjęciem uchwały głosuje większość j.s.t. wchodzących w skład związku bądź taka liczba gmin, że ich mieszkańcy stanowią większość ludności zamieszkałej na obszarze metropolitalnym. Liczbę ludności, na potrzeby głosowania, ustala się na podstawie danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny według stanu na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok głosowania.

Na potrzeby obliczania większości kwalifikowanej, przepis art. 24 ust. 3 u.z.m. szczegółowo reguluje zasady ustalania za jakim rozstrzygnięciem oddała w głosowaniu swój głos konkretna jednostka samorządu terytorialnego.

Odmienne wymogi formalne procedury uchwałodawczej mogą wprowadzać przepisy szczegółowe ustawy. Przykładowe wyjątki w tym zakresie stanowią: głosowanie w sprawach dotyczących przebiegu obrad, które odbywa się zwykłą większością głosów (art. 24 ust. 5 u.z.m.); podjęcie uchwały w sprawie udzielenia zarządowi absolutorium, które zgromadzenie podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu zgromadzenia (art. 29 ust. 1 u.z.m.); wybór przewodniczącego zarządu, który jest dokonywany bezwzględną większością głosów ustawowego składu zgromadzenia (art. 28 ust. 2 u.z.m.); odwołanie zarządu podejmowane większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu zgromadzenia (art. 30 ust. 2 u.z.m.).

Dowiedz się więcej z książki
Ustawa o związkach metropolitalnych. Komentarz
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł


@page_break@


Zgromadzenie związku kontroluje zarząd, a także jednostki organizacyjne utworzone przez związek. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.z.m., związek metropolitalny może,
w celu wykonywanych zadań, tworzyć jednostki organizacyjne. Na potrzeby realizacji kompetencji kontrolnych zgromadzenie powołuje komisję rewizyjną. Wymaga jednak podkreślenia, że komisja rewizyjna nie jest organem kontrolnym związku, lecz stanowi wyłącznie aparat pomocniczy zgromadzenia w zakresie kontroli zarządu i jednostek organizacyjnych związku[7]. Członkami komisji rewizyjnej są delegaci, przy czym ustawodawca zastrzega, że członkostwa w komisji nie można łączyć z funkcją przewodniczącego
i wiceprzewodniczącego zgromadzenia. Do zadań komisji należy opiniowanie wykonania budżetu związku metropolitalnego i występowanie z wnioskiem do zgromadzenia w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Ponadto komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez zgromadzenie w zakresie kontroli. Uprawnienie to nie narusza jednak uprawnień kontrolnych innych komisji powoływanych przez zgromadzenie.


Organ wykonawczy związku jest wybierany przez zgromadzenie. W skład zarządu wchodzi trzech członków, w tym przewodniczący zarządu. Członkiem zarządu nie może być osoba, która nie jest obywatelem polskim. Ustawodawca wprowadza zasadę niepołączalności członkostwa w zarządzie z: członkostwem w organie jednostki samorządu terytorialnego; pełnieniem funkcji wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub ich zastępców; wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody. Kompetencje zgromadzenia i zarządu są rozłączne, bowiem przepis art. 32 ust. 1 u.z.m. stanowi, że zarząd wykonuje zadania związku metropolitalnego niezastrzeżone na rzecz zgromadzenia.

Ustawodawca określa otwarty katalog zadań zarządu, do który należą w szczególności:
- wykonywanie uchwał zgromadzenia;
- gospodarowanie mieniem związku metropolitalnego;
- wykonywanie budżetu związku metropolitalnego;
- kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności jednostek organizacyjnych związku metropolitalnego, w tym zatrudnianie i zwalnianie ich kierowników.

Szczegółowe zasady oraz tryb działania zarządu określa statut związku metropolitalnego. Przepis art. 33 u.z.m. wprowadza jednak zasadę, że uchwały zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Aparat pomocniczy zarządu stanowi urząd metropolitalny, którego organizację i zasady funkcjonowania
określa regulamin organizacyjny uchwalany przez zarząd związku.

Zgromadzenie podejmuje bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu uchwałę w sprawie udzielenia zarządowi absolutorium. Nieprzyjęcie uchwały jest równoznaczne z przyjęciem uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium.
 

 

Skutek prawny uchwały zgromadzenia w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczny ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd został odwołany z innej przyczyny. Zgromadzenie rozpoznaje wniosek o odwołanie zarządu na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Po zapoznaniu się z wnioskiem i opinią komisji rewizyjnej, zgromadzenie może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu zgromadzenia, w głosowaniu tajnym.

Organy związku metropolitalnego działają jawnie. Wszelkie ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Przepisy ustawy o związkach metropolitalnych przewidują, że zgromadzenie związku podejmuje uchwałę w głosowaniu tajnym w sprawach wyboru przewodniczącego zarządu (art. 28 ust. 2 u.z.m.) i odwołania zarządu związku (art. 30 ust. 2 u.z.m.). Zasada jawności działania organów związku metropolitalnego obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje zgromadzenia i posiedzenia jego komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów związku metropolitalnego i komisji zgromadzenia. Statut związku reguluje zasady dostępu do i korzystania z dokumentów.



Regulacja prawna władz związku metropolitalnego opiera się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o związkach metropolitalnych, na odesłaniu do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1995 r. o samorządzie województwa[8].

Zakres przedmiotowy odesłania obejmuje uregulowanie:
- działalności i organizacji zgromadzenia związku (art. 25 u.z.m.);
- działalności i funkcjonowania zarządu (art. 37 u.z.m.);
- praw i obowiązków członków zarządu, skarbnika związku metropolitalnego i sekretarza związku metropolitalnego (art. 37 u.z.m.);
- odwołania zarządu związku z innej przyczyny niż nieudzielenie zarządowi absolutorium
(art. 30 ust. 1 u.z.m.);
- rezygnacji zarządu (art. 30 ust. 1 u.z.m.);
- rezygnacji poszczególnych członków zarządu (art. 30 ust. 1 u.z.m.);
- zasad funkcjonowania urzędu metropolitalnego (art. 34 ust. 3 u.z.m.);
- nadzoru nad działalnością związku metropolitalnego (art. 16 ust. 2 u.z.m.).

Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 2 u.z.m., do pracowników urzędu metropolitalnego oraz jednostek organizacyjnych związku metropolitalnego stosuje się odpowiednio przepisy o pracownikach samorządowych dotyczące pracowników urzędu marszałkowskiego oraz pracowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

 

Dowiedz się więcej z książki
Ustawa o związkach metropolitalnych. Komentarz
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł

Przypisy:
[1] Dz. U.1, poz. 1890, dalej również jako u.z.m.
[2] Por. B. Dolnicki, Komentarz do art. 2 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.),
Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2010/el.
[3] Zob. art. 12 ust. 1 pkt 1-5 u.z.m.
[4] Por. A. Szewc, Komentarz do art. 2 ustawy o samorządzie gminnym [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2012/el.
[5] Bądź odpowiednio: burmistrz lub prezydent miasta.
[6] Przykładowo w sprawie: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony; emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu; zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów; tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji.
[7] Por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 18(a) ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2010/el.
[8] Tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1392 ze zm.