Jedną ze zmian związaną z gospodarką odpadami jest nałożenie na właścicieli nieruchomości objętych gminnym systemem odbierania odpadów obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami. W przypadku braku opłat, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości i porządku) narzuca na gminę podjęcie czynności zmierzających do windykacji należności. Trudno szacować, na jaką skalę takie działania będą musiały być podejmowane, ale wskazuje się, że mogą w sposób istotny obciążyć gminy, również ze względu na znaczny stopień skomplikowania i sformalizowania postępowania. Warto zatem przyjrzeć się bliżej zagadnieniu.

Kogo dotyczy obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami

Z mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku obowiązek ten dotyczy właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Jeżeli gmina zdecydowała o przejęciu obowiązku gospodarowania odpadami od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne, obowiązkiem tym są objęci również właściciele takich nieruchomości.

Tryb, częstotliwość i wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami

Obowiązek ponoszenia opłaty powstaje za każdy miesiąc w przypadku nieruchomości zamieszkałej, natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkałych – za każdy miesiąc, w którym powstały odpady. Nie oznacza to jednak, że w każdym miesiącu taka opłata będzie musiała być uiszczana. Określenie terminu, jak również częstotliwości ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawodawca pozostawił każdej gminie indywidualnie, stąd rozwiązania w poszczególnych gminach różnią się. Uchwała w tej sprawie stanowi akt prawa miejscowego. Przed poniesieniem opłaty warto również zwrócić uwagę na tryb jej ponoszenia (gotówka, przelew), również wskazany w uchwale.

W praktyce przyjęto różne rozwiązania. W zależności od gminy, opłaty zwykle mają być ponoszone z częstotliwością miesięczną, dwumiesięczną albo kwartalną, w terminie na początku, do piętnastego albo na koniec miesiąca.

Zgodnie z obowiązującym rozwiązaniem, każda osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty musi ją uiszczać bez otrzymywania dodatkowego wezwania ze strony gminy w terminie i z częstotliwością wynikającą z uchwały gminy oraz w wysokości wynikającej ze złożonej deklaracji (wysokość obliczona zgodnie z rozstrzygnięciem rady gminy zawartym w uchwałach). Przyjęte rozwiązanie nie przewiduje aktywności gminy na etapie obliczania wysokości opłaty w indywidualnym przypadku. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy właściciel nieruchomości, wbrew obowiązkowi, nie złoży deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo taką deklarację złoży, ale wójt (burmistrz, prezydent miasta; dalej łączenie: wójt) poweźmie uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji. Wówczas ustalenie wysokości opłaty następuje w decyzji wydanej przez ten organ.

Charakter prawny opłaty za gospodarowanie odpadami

Do podstawowych cech opłaty za gospodarowanie odpadami należy zaliczyć to, że obowiązek jej ponoszenia wynika z ustawy, podmiotem uprawnionym do jej pobierania jest gmina – organ publicznoprawny. Opłata jest ponoszona na rzecz gminy, na terenie której położona jest nieruchomość i stanowi jej dochód. W sprawach opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa). Powyższe wskazuje, że opłata za gospodarowanie odpadami jest należnością publicznoprawną.

Uznanie opłaty za gospodarowanie odpadami za daninę publicznoprawna ma określone konsekwencje. Porządkując używane pojęcia, warto przypomnieć, że danina publiczna jest pojęciem znacznie szerszym niż opłata. Do danin publicznych o charakterze pieniężnym zalicza się zarówno podatki, opłaty, dopłaty jak i cła.

O tym, czy konkretne świadczenie jest podatkiem, opłatą publiczną czy też ma inną formę, nie decyduje nazwa, lecz przesądzają materialnoprawne cechy tego świadczenia. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie zajmował się kwalifikacją prawną świadczeń określonych ustawowo, zostało wypracowane stanowisko, że opłaty publiczne są świadczeniami pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez państwo, które przeznaczane są na cele publiczne albo związane są z realizacją takich celów i które, jako dochody publiczne, przymusowe mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej (np. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02). Przy dokonywaniu klasyfikacji uważa się, że daniny publiczne od podatków odróżnia to, że opłaty są świadczeniem odpłatnym, a podatek nie (pozostałe cechy podatków są wspólne także dla opłat; wyrok TK z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Nieodpłatność podatku rozumiana jest jako brak bezpośredniego świadczenia wzajemnego ze strony państwa, co oznacza, iż podmiot nie posiada skutecznego roszczenia do organu państwowego z tytułu samego uiszczenia podatku.

W przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami ustawodawca przyjął rozwiązanie zgodnie z którym opłata jest ponoszona m.in. za odbiór odpadów przez podmiot wybrany przez gminę w drodze przetargu (co do zasady). Jeżeli gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych podmiotowi uprawnionemu do odbierania odpadów komunalnych. Koszt odbioru obciąża gminę.

Organ właściwy do podejmowania czynności w przypadku braku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami

Publicznoprawny charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przesądza to, że sposób jej poboru oraz windykacji jest ściśle określony przepisami prawa. Zasadnicze obowiązki związane z realizacją przepisów odnoszących się do egzekwowania uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami przez podmioty do tego zobowiązane zostały nałożone na wójta. Jemu też ustawa przyznała uprawnienia organów podatkowych.

W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, co oznacza, że do ustalania zdarzeń takich, jak termin wpłaty, zaległości, umarzania zaległości itp., będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy.

Również w Ordynacji podatkowej należy poszukać przepisów dotyczących ewentualnego upoważniania innych podmiotów do prowadzenia indywidualnych spraw związanych z opłatami. W szczególności art. 143 § 1 stwarza podstawę prawną dla organu podatkowego, a zatem także dla wójta, do upoważnienia m.in. pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielane jest w formie pisemnej. Jak przypomniał sąd, upoważnienie pracownika na podstawie art. 143 ordynacji podatkowej nie oznacza iż pracownik ten staje się organem podatkowym. Jest on nadal pracownikiem, tyle tylko, że upoważnionym do wydawania decyzji (patrz np. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Rz 862/07).

Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że upoważnienie może zostać udzielone pracownikowi, a nie innej osobie (czy przedsiębiorcy zajmującemu się profesjonalnie windykacją należności) współpracującej z organem na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Powstanie zaległości z tytułu niedokonania opłaty za gospodarowanie odpadami

W związku z tym, że warunkiem podjęcia czynności przez wójta zmierzających do uzyskania należnej opłaty za gospodarowanie odpadami jest brak dokonania opłaty w terminie, warto przyjrzeć się przepisom, które regulują kwestie terminu uiszczenia tej opłaty. Art. 60 § 1 Ordynacji podatkowej reguluje kwestie zapłaty, w zależności od tego, czy zapłata nastąpiła gotówką, czy w obrocie bezgotówkowym. 

Za termin dokonania zapłaty uważa się:

  1. przy zapłacie gotówką - dzień wpłacenia kwoty opłaty w kasie organu lub na rachunek tego organu w banku, w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, biurze usług płatniczych lub w instytucji płatniczej albo dzień pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta;
  2. w obrocie bezgotówkowym - dzień obciążenia: rachunku bankowego lub rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu zobowiązanego do zapłaty.

Postępowanie w przypadku braku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami

W pierwszej kolejności, w razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości nie uiścił opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uiścił ją w wysokości niższej od należnej, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku nakłada na wójta obowiązek określania wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Określenie następuje w drodze decyzji, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania na zasadach określonych w Ordynacji podatkowej. Od decyzji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji na ogólnych zasadach, a następnie skarga do sądu od rozstrzygnięcia organu II instancji.

Może zdarzyć się jednak tak, że zobowiązany dokonuje wpłat z opóźnieniem. W takim przypadku może powstać problem prawidłowego zaliczenia otrzymanej opłaty na poczet powstałych zaległości. Zgodnie z art. 62 § 1 ordynacji podatkowej dokonujący opłaty może wskazać, na poczet którego zobowiązania dokonywana jest wpłata i to wskazanie jest wiążące dla organu. W braku takiej dyspozycji, wpłatę zalicza się na poczet podatku, począwszy od zobowiązania o najwcześniejszym terminie płatności. Na marginesie należy przypomnieć § 3 przywołanego artykułu, zgodnie z którym powyższe rozwiązanie stosuje się odpowiednio w razie dokonywania wpłat na poczet rat, na jakie rozłożono zaległość wraz z odsetkami za zwłokę.

Nie można zapomnieć, że jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę.

Odsetki od nieterminowej opłaty za gospodarowanie odpadami

Prawidłowe ustalenie terminu zapłaty należności pozwoli na prawidłowe ustalenie momentu, od którego powinny być naliczane odsetki. Są one naliczane od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności opłaty lub terminu, w którym zobowiązany lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty na rachunek organu gminy. Odsetki naliczane są za zwłokę, a ordynacja podatkowa pozwala jedynie w przypadkach określonych w art. 54 zrezygnować z ich ustalenia. Dotyczy to np. niedotrzymania przez organ pierwszej instancji 14-dniowego terminu do przekazania otrzymanego odwołania wraz z aktami sprawy do organu wyższej instancji.
Dostępne środki egzekucyjne
 

Wójt jest również organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania określonych środków egzekucyjnych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.; dalej: ustawa o egzekucji administracyjnej).

Z listy środków egzekucyjnych zawartych w art. 1a pkt 12 ustawy o egzekucji administracyjnej, którymi może posłużyć się wójt (np. z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej, z rachunków bankowych), ustawodawca wyłączył egzekucję z nieruchomości (jest zastrzeżona dla naczelnika urzędu skarbowego).

Warto również zwrócić uwagę, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wiąże się z kosztami (opłaty i wydatki), które obciążają zobowiązanego. Wydatki są kosztami faktycznie poniesionymi przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji. Faktyczne poniesienie kosztów oznacza, że nie mogą stać się one źródłem zarobkowania przez organ. Przykładowe wydatki wymienione są w art. 64b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i jest to np. koszt przejazdu i delegacji poborcy lub egzekutora, koszt uzyskania informacji o majątku dłużnika. Warto zwrócić uwagę, że ustalenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne jest przesłanką do umorzenia opłaty za gospodarowanie odpadami, o czym piszę w następnym rozdziale.

Umorzenie opłaty za gospodarowanie odpadami

Jednym ze sposobów wygaśnięcia zobowiązania jest umorzenie zaległej opłaty. Może ono nastąpić na wniosek samego zobowiązanego albo z urzędu. Na wniosek, organ może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną jedynie w ściśle określonych przypadkach: gdy jest to uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym.

Dużo bardziej złożone jest ustalenie przesłanek umorzenia zaległej opłaty z urzędu. Ordynacja podatkowa uzależnia wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu od zaistnienia jednej z następujących przesłanek:

  1. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne;
  2. kwota zaległości nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
  3. kwota zaległości nie została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym;
  4. podatnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 5.000 zł, i jednocześnie brak jest spadkobierców innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oraz nie ma możliwości orzeczenia odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej.


W każdej z przesłanek wymienionych powyżej wójt, umarzając zaległości wydaje decyzję. Gdy podstawą umorzenia jest jedna z dwóch ostatnich przesłanek, decyzję pozostawia się w aktach sprawy.

Przedawnienie opłaty za gospodarowanie odpadami

Na zakończenie warto jeszcze poruszyć problem przedawniania opłaty za gospodarowanie odpadami. Regulują je art. 68-71 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 70 tej ustawy, przedawnienie opłaty za gospodarowanie odpadami nastąpi z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłaty (patrz: art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Oznacza to, że przedawnienie opłaty, której termin płatności przypada na rok 2013, nastąpi w 2019 roku.

Istotne jest również to, że Ordynacja podatkowa reguluje przypadki, w których bieg terminu przedawnienia albo nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na przykład bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, pod warunkiem jednak, że podatnik zostanie o nim zawiadomiony. Istotne jest to, że po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on w takim przypadku na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Oznacza to, że po przerwie od początku, bez względu na to, jaki okres upłynął do momentu przerwania, rozpoczyna bieg 5-letni termin przedawnienia.

Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Na koniec jedna uwaga: jeżeli zadania gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku przejął związek międzygminny, zadania organów gminy są wykonywane odpowiednio przez organy tego związku.

Przedstawione w opracowaniu czynności, jakie musi podjąć gmina w przypadku braku wpłat za gospodarowanie odpadami wskazują na ich znaczny stopień złożoności i sformalizowania. W związku z tym, że przynajmniej części nieterminowych wpłat można uniknąć informując szczegółowo właścicieli nieruchomości o terminach i sposobie płatności, warto jeszcze przed pierwszymi płatnościami dołożyć wszelkich starań, aby szczegółowa informacja o opłatach za gospodarowanie odpadami dotarła do każdego mieszkańca.