Raport o stanie gminy, wraz z procedurą jego rozpatrywania przez radę gminy wprowadziły przepisy ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Jednocześnie ustawodawca postanowił nowych rozwiązań nie stosuje się do kadencji 2014–2018, a dopiero w kolejnej, od 2019 r.
Co roku raport o stanie gminy
Art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do corocznego przygotowywania i przedłożenia radzie gminy raportu o stanie gminy. Przedstawienie raportu radzie powinno nastąpić do 31 maja. Ustawodawca wskazuje również, co w raporcie powinien zawrzeć. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Ponadto ustawodawca przyznał radzie gminy fakultatywne uprawnienie do kształtowania szczegółowych wymogów raportu. Rada gminy realizuje je w formie uchwały, która ma charakter wewnętrzny (nie jest to akt prawa miejscowego). Adresatem tej uchwały i wynikających z jej treści wytycznych jest bowiem organ wykonawczy gminy.
Czytaj też: Raport o stanie jst - rozpatrzenie i głosowanie nad wotum zaufania >
Czytaj też: Uchwała rady jst w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących raportu o stanie jst >
Raport o stanie gminy rada gminy rozpatruje na sesji , na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi.
Zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchwałę w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego organ stanowiący gminy podejmie po zapoznaniu się z m.in. sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sprawozdaniem finansowym, nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. Sesja, na której zostanie rozpatrzony raport, powinna być więc zwołana najpóźniej na dzień 30 czerwca.
Czytaj więcej: Absolutorium budżetowe i jego skutki prawne - komentarz praktyczny >>>
Raport o stanie gminy na sesji absolutoryjnej w pierwszej kolejności
Rozpatrzenie raportu na sesji absolutoryjnej obejmuje debatę nad raportem oraz podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Jak wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w debacie nad raportem o stanie gminy udział biorą nie tylko radni (z prawem do nielimitowanego czasowo zabrania głosu – patrz art. 28aa ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) ale także mieszkańcy. Ustawodawca wskazał, że mieszkaniec, który chciałby zabrać głos w trakcie tej debaty, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie, poparte podpisami: w gminie do 20 tys. mieszkańców - co najmniej 20 osób; a w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców - co najmniej 50 osób. Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma być przedstawiany raport o stanie gminy.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że ustawodawca wymaga, aby raport o stanie gminy był rozpatrywany na sesji absolutoryjnej w pierwszej kolejności (art. 28aa ust. 4 zdanie drugie ustawy). W konsekwencji również uchwała w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania powinna zostać poddana głosowaniu przed uchwałą w sprawie absolutorium.
Czytaj także: Raport o stanie gminy – milczący obowiązek radnych>>
Spór o to czy uchwałę w sprawie wotum zaufania trzeba uzasadnić
Debaty nad raportem o stanie gminy kończy się głosowaniem nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 28aa ust. 9 ustawy). Ani ten przepis, ani też żaden inny nie odnosi się natomiast do treści tej uchwały. Należy w związku z tym przyjąć, że uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały (WSA w Lublinie, wyrok z 23 marca 2021 r., sygn. akt SA/Lu 956/20).
Orzecznictwo sądów administracyjnych zajmowało się także kwestią uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania. Składy orzekające rozważały, czy takie uzasadnienie jest wymagane, czy też nie. Stanowiska w tej sprawie nie były jednolite, chociaż zdecydowana większość orzeczeń opowiada się za stanowiskiem, że uchwała w sprawie wotum zaufania powinna zawierać uzasadnienie.
WZORY DOKUMENTÓW:
- Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania >
- Uchwała rady gminy w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania >
WSA w Opolu: uchwała może być bez uzasadnienia
Stanowisko, że uzasadnienie uchwały w sprawie wotum zaufania nie jest wymagane zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 25 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Op 492/21). Zdaniem tego sądu „Jakkolwiek generalnie nie należy kwestionować potrzeby czy konieczności uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego i uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, to jednak uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami.
- Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się już z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest odrębne uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały - stwierdził sąd.
Obywatel musi poznać motywy podjęcia uchwały
Składy orzekające sądów administracyjnych, które opowiedziały się za koniecznością uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania wskazywały, że „demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności. Na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek uzasadnienia swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.”. Takie argumenty wskazał m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 19 maja 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 213/21) dodając, że brak uzasadnienia uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia.
Sprawdź też: Jaki termin przysługuje do złożenia skargi do sądu na uchwałę w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wójtowi? >
- Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał w sprawie wotum zaufania pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna - WSA w Szczecinie wyrok z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 669/20.
Konsekwencje niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania
W przypadku uchwały w sprawie wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ustawodawca zastosował rozwiązanie odmienne niż w przypadku uchwały absolutoryjnej odnośnie skutków prawnych sytuacji, w której uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania wójtowi zostanie przez radnych odrzucona.
W przypadku uchwały absolutoryjnej odrzucenie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium wójtowi nie oznacza automatycznego przyjęcia uchwały o brzmieniu przeciwnym, czyli o nieudzieleniu absolutorium. W przypadku uchwały w sprawie wotum zaufania taki automatyzm już występuje. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 28aa ust. 9 in fine „Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania”
Sprawdź również książkę: Pomoc publiczna udzielana przez gminy >>
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.