Po raz pierwszy o tzw. ustawie antykorupcyjnej, czyli nowelizacji Kodeksu karnego, głośno było na początku 2019 roku. – Osoby dopuszczające się przestępstw korupcyjnych powinny być usuwane z życia publicznego – mówili jednym głosem posłowie Kukiz’15, jej autorzy. W marcu projekt złożyli w Sejmie, w kwietniu odbyło się jego pierwsze czytanie, a potem przepadł. Teraz, gdy PiS szuka sojuszników, ustawa antykorupcyjna wróciła do gry. – Tak, w zasadzie jesteśmy dogadani co do projektu – mówi Prawo.pl osoba blisko związana z rządem. Eksperci ostrzegają jednak, że proponowane przepisy idą zbyt daleko. Według dr hab. Grzegorza Makowskiego, eksperta forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego, adiunkta w Szkole Głównej Handlowej, projekt przewiduje coś w rodzaju automatycznej „kary śmierci publicznej” za udział w korupcji.
Projekt ustawy antykorupcyjnej Kukiz'15 jest poprawiany w Kancelarii Premiera
Paweł Kukiz, przewodniczący Koła Poselskiego Kukiz’15 – Demokracja Bezpośrednia mówi, że rozmawia z każdym, i z Gowinem, i z Kaczyńskim, i z Czarzastym o rzeczach, które naprowadzą Polskę na drogę państwa demokratycznego. Robert Mazurek w radiu RMF FM zapytał więc Kukiza, czy rozmowy ze Zjednoczoną Prawicą, mają wyglądać teraz tak, jak handel, taka ustawa za ustawę, oni przegłosują panu jedno, pan im jedno? - Mam nadzieję, że tak to będzie wyglądało – odpowiedział Kukiz. W grze są trzy projekty: o sędziach pokoju, o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej i tzw. ustawa antykorupcyjna. Jak ustaliło Prawo.pl, ta ostatnia ma już w tym tygodniu trafić do Sejmu. Rozmowy w tej sprawie ze strony Kukiz'15 prowadzi poseł Jarosław Sachajko. Ostatnie spotkanie miało miejsce w piątek. Co ustalono?
- Paweł Kukiz wynegocjował zgodę polityczną, ja w sprawie szczegółowych rozwiązań rozmawiałem z ministrem Łukaszem Schreiberem – mówi serwisowi Prawo.pl Jarosław Sachajko, co potwierdza nam to także osoba z KPRM. - Jest to ustawa antykorupcyjna, bo osoby skazane za przestępstwa korupcyjne pozbawi możliwości biernego prawa wyborczego, czyli nie będą mogły startować w wyborach do parlamentu i samorządu, a ponadto chcielibyśmy, żeby takie osoby wykluczyć z zamówień publicznych. Nie mogłyby więc zostać posłem, radnym, wójtem, burmistrzem, prezydentem, a także startować w przetargach. Pierwotna wersja dotyczyła jedynie posłów i senatorów, obecnie będzie obejmowała również prezydentów, burmistrzów i wójtów – mówi poseł Sachajko. I ma nadzieję, że projekt dla żadnego ugrupowania, dla żadnego posła nie jest kontrowersyjny, bo nikt nie chce być okradany, a nie da się stawiać policjanta przy każdym urzędniku.
- Po jego uchwaleniu każdy się zastanowi dziesięć razy zanim zdecyduje się zrobić coś za przysługę, czy pieniądze, bo zostanie odcięty od środków publicznych i intratnych posad - podkreśla poseł Sachajko. Tyle, że zdaniem ekspertów niewiele zmieni w walce z korupcją. Z raportu Centralnego Biura Antykorupcyjnego w 2018 roku za korupcję prawomocnie zostało skazanych 2046 osób, a rok wcześniej – 2 161. A w 2018 r. zarejestrowano 32 309 przestępstw korupcyjnych. I to z ich uczestnikami chce walczyć Kukiz’15 z pomocą PiS. Czy skutecznie?
Czytaj w LEX: Zarządzanie ryzykiem w urzędzie - czynniki ryzyka i mechanizmy kontroli w obszarze zasoby ludzkie >
Zaostrzanie nic nie da, jeśli przepisy nie będą egzekwowane
Obecnie nie ma specyficznych zakazów zatrudnienia dla osób skazanych za przestępstwa korupcyjne, ale jest ogólny art. 40 Kodeksu karnego. Pozwala on na pozbawienie przestępców praw publicznych, w tym możliwości pełnienia funkcji publicznych, skazanych na ponad 3 lata za przestępstwo popełnione w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie. Ponadto od 1 stycznia, zgodnie z nowym prawem zamówień publicznych, wykonawcę, który dopuścił się korupcji, można już wykluczyć z przetargu (art. 108 pzp). – Dlatego projekt w obecnej wersji, zamiast tworzyć lepsze podstawy do walki z korupcją, wprowadza zamęt – mówi Makowski.
Czytaj w LEX: Zmiany w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych a nowe Prawo Zamówień Publicznych >
- Zaproponowane sankcje są nieproporcjonalne, a przez to i kontrowersyjne z punktu widzenia konstytucji. Zamiast czarowania prawem i kreowania przepisów naruszających konstytucyjną zasadę proporcjonalności, należałoby zmienić raczej politykę karną i praktykę stosowania istniejących już rozwiązań – mówi dr hab. Grzegorz Makowski. Ponadto jak zauważa prof. Hubert Izdebski, ekspert prawa administracyjnego, zakaz ubiegania się o zamówienie publiczne również wymagałby szczegółowych analiz. Jak mówi, łatwo będzie zidentyfikować osobę skazaną za przestępstwo korupcyjne, która prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, ale trudne to będzie jako podstawa do niedopuszczenia do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego dużej spółki kapitałowej, w której taka osoba pracuje, ale nie jest w jej zarządzie – i w danym postępowaniu w żadnym zakresie nie występuje w imieniu spółki.
Czytaj w LEX: Rekomendacje i dobre praktyki w kontroli zarządczej >
Dożywotnie środki - wyjątkowo, bo to publiczna kara śmierci
Według ekspertów proponowane zmiany budzą wątpliwości z punktu widzenia czasu obowiązywania zakazów pełnienia funkcji publicznych. Zgodnie z pierwotnym projektem z 2019 roku sąd orzeka zakaz pracy oraz pełnienia funkcji w instytucjach państwowych, samorządu terytorialnego i zawodowego, a także w spółkach prawa handlowego, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają co najmniej 10 proc. akcji lub udziałów wraz z utratą biernego prawa wyborczego do pełnienia funkcji wymienionych powyżej oraz zakaz ubiegania się o zamówienie publiczne dożywotnio w razie skazania za przestępstwa określone w art. 228 par. 1, par. 3-5 (przyjmowanie korzyści majątkowych lub osobistych, w art. 229 par. 1 , par. 3-5 (przekupstwo) art. 230 par. 1, art. 230a par. 1 i art. 231 par. 2. (płatna protekcja). W projekcie, który ma trafić do Sejmu w tym tygodniu ten zapis ma być zmieniony. Jak dokładnie, jeszcze nie ma pewności. Za to do ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne dojdzie też przepis, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może być zatrudniony lub wykonywać innych zajęć w spółkach SP i samorządowych.
Czytaj w LEX: Oświadczenia majątkowe radnych – najczęściej popełniane błędy >
Zdaniem prof. Huberta Izdebskiego dożywotnie pozbawianie praw do zatrudnienia w administracji publicznej byłoby zbyt daleko idące.
- Są różne przestępstwa i jest instytucja zatarcia skazania – i kara zakazu też może mu ulec, są różne okresy zatarcia. Konsekwencją wprowadzenia przepisów nieliczących się ze zróżnicowaniem popełnionych przestępstw może być nieosiągnięcie celów, jakim mogłyby one służyć. - Oczywiście, osobie, która popełniła przestępstwo korupcyjne, niekoniecznie trzeba potem powierzać urząd lub majątek publiczny, nie musi też ona realizować zamówienia publicznego. Zakazy powinno się jednak wprowadzać proporcjonalnie do przesłanki ograniczenia, a zatem powinny one być bardziej zróżnicowane przedmiotowo i czasowo – mówi prof. Izdebski. Podobnie uważa dr Grzegorz Makowski. – Rozumiem, że można kogoś ukarać pozbawieniem praw publicznych na pewien czas, ale trudno mi pojąć dlaczego taki zakaz miałby być dożywotni – mówi. Jak dodaje, korupcję trzeba zwalczać, ale przecież każdy powinien też mieć szansę na resocjalizację.
Poza tym sprawy korupcyjne są trudne i niejednokrotnie wiążą się z pojawieniem się po latach innych okoliczności sprawy i wygranych kasacji. – Przecież nawet wyroki za morderstwa i inne poważne zbrodnie nie są najczęściej wyrokami dożywotnimi. Tymczasem tu proponuje się coś w rodzaju automatycznej „kary śmierci publicznej” - podkreśla Grzegorz Makowski. Dodaje, że mimo iż korupcja jest poważnym problemem i przestępstwem, nie ma powodu, żeby sankcje były aż tak dotkliwe.
Czytaj w LEX: Whistleblowing w samorządzie terytorialnym z perspektywy wybranych standardów kontroli zarządczej >
Jak podkreśla dr Mateusz Radajewski z Wydziału Prawa i Komunikacji Społecznej Uniwersytetu SWPS, dożywotnie środki karne w polskim prawie są stosowane wyjątkowo, tylko gdy bezwzględne zapobieganie przestępstwom jest ewidentnie ważniejsze od umożliwienia resocjalizacji sprawcy. - Trudno jest stwierdzić, czy taka prawidłowość może zachodzić w przypadku przestępstw korupcyjnych, które nie wiążą się z bezpośrednim wyrządzaniem poważnej krzywdy konkretnym osobom. Wydaje się więc, że lepszym rozwiązaniem byłoby, gdyby zakazy te orzekane były tylko na czas określony - wskazuje. Ponadto już teraz Kodeks karny w art. 84 par. 2a pozwala uznawać dożywotnie środki karne za wykonane po upływie 15 lat, jeżeli skazany przestrzegał porządku prawnego i nie zachodzi obawa ponownego popełnienia przez niego przestępstwa podobnego do tego, za które został skazany. - Można więc uznać, że nawet w przypadku wejścia w życie projektowanych zmian, sprawcom poważnych przestępstw korupcyjnych zapewniona zostanie możliwość resocjalizacji i powrotu do życia publicznego – zauważa dr Radajewski.
Przepisy kontrowersyjne z punktu widzenia konstytucji
Zdaniem ekspertów proponowane w projekcie przepisy naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności. –Tutaj dotykamy zasad konstytucyjnych - równego traktowania, dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej – mówi prof. Hubert Izdebski. - Konstytucja gwarantuje wolności i prawa, w tym prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Prawa te można ograniczyć na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przypadku służby publicznej można by tu zastosować przesłankę ograniczenia bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ma to być jednak stosowane zgodnie z zasadą proporcjonalności – tylko w zakresie, jaki jest niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu – podkreśla prof. Izdebski. Tymczasem zgodnie z uzasadnieniem projektu wykorzystywanie funkcji państwowych czy samorządowych w ramach łapownictwa czynnego, jak i biernego powinno dyskwalifikować z pełnienia jakichkolwiek funkcji publicznych oraz pracy w instytucjach publicznych. Zdaniem dr. hab. Makowskiego dotyczyłoby to więc nie tylko urzędników, którzy decydowaliby o zamówieniach publicznych, ale i przedsiębiorców, czy osób fizycznych, które mogłyby starać się o zamówienia publiczne. – Wyłączałoby się takie osoby całkowicie z rynku zamówień publicznych. Na zawsze. I znów jest pytanie, czy jest to sankcja proporcjonalna – podkreśla. Ograniczenie praw wyborczych też budzi wątpliwości konstytucyjne.
Ograniczenie czynnego prawa wyborczego
Obecnie Kodeks wyborczy mówi, że startować w wyborach (bierne prawo wyborcze), nie może osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 11 par. 2 kw). - Stosowanie wobec nich proponowanego środka karnego w postaci pozbawienia możliwości startu w wyborach nie będzie więc miało większego znaczenia, gdyż sam fakt skazania będzie w tym zakresie decydujący – uważa dr Rajewski.
Jednak według Grzegorza Makowskiego, proponowane prawo może poszerzyć krąg osób, które nie będą mogły startować w wyborach, czy ubiegać się o funkcje publiczne. - Trudno tę skalę ocenić, ale jeśli przyjąć na przykład – zgodnie z raportami CBA – że rocznie ok. dwa tysiące osób zostaje prawomocnie skazanych za przestępstwa korupcyjne, a większość z tych spraw dotyczy osób działających w samorządach, to efekt może być taki, że za niedługi czas tysiące ludzi na poziomie lokalnym będą trwale pozbawione praw publicznych – wyjaśnia.
Co więcej zdaniem prof. Anny Rakowskiej-Treli z Uniwersytetu Łódzkiego, konstytucjonalisty i adwokata, w ten sposób może dojść do ograniczenia konstytucyjnych praw wyborczych. Dlaczego? - Bierne prawo wyborcze do organu wykonawczego samorządu nie do końca jest powszechnym wyborczym prawem konstytucyjnym - powstaje tu pytanie, na ile ustawodawca może w nie ingerować. Wydaje się, że może, skoro Konstytucja odsyła do ustawy. Są jednak wątpliwości co do konstytucyjności takiego ograniczenia praw wyborczych, bo pośrednio można ją także odnieść do odpowiedniego ograniczenia czynnego prawa wyborczego. Są bowiem przesłanki do uznania jej za ograniczenie prawa wyborców do głosowania na kandydatów, jakich sobie życzą – mówi prof. Anna Rakowska-Trela.
Ponadto zdaniem dr hab. Makowskiego proponowany przepis jest tym bardziej bez sensu, że jak pokazują dostępne dane, poziom recydywy w przestępstwach korupcyjnych jest niski. - Szanse na to, że dzięki temu ostaną się sami czyści i przejrzyści kandydaci - są żadne. Nadmiernie represyjne przepisy ogólnie zniechęcają do aktywności publicznej, która i tak w naszym państwie kuleje. A ci, którzy potrafią je obejść lub po prostu się takich rygorów nie boją i tak znajdą sposób, żeby osiągnąć swe cele - mówi. I zauważa, że pomysł tych regulacji antykorupcyjnych jest podobny do włoskich przepisów, które najpierw zaprojektowano w radykalny sposób, a potem znacznie złagodzono. Noszą one nazwę „Niszczyciel korupcji” – Spazzacorrotti. - Pamiętajmy, że surowość potencjalnych kar mało którego przestępcę odstrasza. Najważniejsza jest skuteczność egzekwowania sankcji – kwituje Makowski.
Kukiz'15 chce też zmienić zasady liczenia przedawnienia. - Mamy sygnały od obywateli, że należy zmienić zasady liczenia przedawnienia w sprawach korupcyjnych. Obecnie jest liczone od popełnienia czynu, a chcemy by była liczona od zakończenia kadencji. Ta kwestia jest jednak jeszcze negocjowana - mówi poseł Jarosław Sachajko. Obecnie przedawnienie wynosi 15 lat, gdy czyn jest zagrożony karą przekraczającą 5 lat, i 10 lat za te, za które grozi do 3 lat więzienia. Przykładowo, gdy za nadużycie uprawnień funkcjonariuszowi grożą 3 lata, a jeśli jest to działanie w celach osiągnięcia korzyści majątkowej to 10 lat.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.