Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z pytaniem czy uchwała rady gminy w przedmiocie opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych przewidująca ulgi w opłatach za pobyt w przedszkolu publicznym dla drugiego oraz kolejnych dzieci z jednej rodziny stanowi naruszenie art. 6 ust.1 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty .


W uzasadnieniu RPO wskazał, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wykształciły się, przy rozpoznawaniu skarg dotyczących tej kwestii, dwa odmienne stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich, uchwała przewidująca niższą stawkę opłat za pobyt drugiego i kolejnych dzieci z rodziny w przedszkolu publicznym prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli, narusza zatem zasadę równości. Sądy administracyjne wskazywały, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w tym samym stopniu tą samą cechą istotną z punktu widzenia danego stosunku prawnego (cechą relewantną).

Ustalenie, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia gwarancji równości, wymaga ustalenia kręgu adresatów kwestionowanej normy oraz wskazania elementów prawnie relewantnych. Według prezentowanego poglądu, naruszeniem zasady równości jest fakt, że wnoszona opłata nie będzie taka sama za każde uczęszczające do przedszkola dziecko.

Z kolei w części orzeczeń sądów administracyjnych uznano jednak, że wprowadzenie ulg w opłacie za przedszkole, w sytuacji gdy do placówki uczęszcza więcej niż jedno dziecko w rodzinie nie stanowi naruszenia prawa. Jako grupę osób wyróżniającą się tą samą cechą relewantną wskazano rodziny, w których wychowuje się konkretna liczba dzieci w wieku przedszkolnym, bowiem sytuacja tych rodzin przy systemie ulg kształtowana jest w identyczny sposób. Zastosowanie kryterium różnicowania sytuacji prawnej obywateli (liczba dzieci w rodzinie) pozostaje w związku z innymi wartościami i normami konstytucyjnymi.

Celem wprowadzenia ulg jest objęcie edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci oraz wsparcie zamieszkujących na terenie gminy rodzin wielodzietnych. Ich stosowanie nie narusza zatem zasady równości i ekwiwalentności świadczeń.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich na poparcie zasługuje drugi z przedstawionych wyżej poglądów. Art. 14 ust. 5 pkt 1  ustawy o systemie oświaty  nie określa żadnych szczegółowych zasad na jakich powinno być oparte ustalanie wysokości opłaty za przedszkole. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zasady naliczania opłat za przedszkola nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równości. Jednak sądy, które przyjęły naruszenie tej zasady błędnie określiły podmioty, których sytuacja prawna powinna być porównywana, a także cel regulacji. Stwierdzenie nierówności w traktowaniu obywateli możliwe jest tylko w odniesieniu do podmiotów podobnych. W tym przypadku porównywane powinny być opłaty wnoszone przez rodziny dzieci w wieku przedszkolnym, a nie, jak wskazały sądy administracyjne, które uznały ulgi za niezgodne z prawem, opłaty za konkretne dziecko korzystające z opieki przedszkolnej.

Zakwestionowane przepisy dotyczą rodzin i to z ich punktu widzenia przyznawane są ulgi. Niezależnie od wprowadzonych ulg rodziny, w których wychowuje się więcej niż jedno dziecko, wnoszą odpowiednio wyższą opłatę niż rodziny w których wychowuje się tylko jedno dziecko. Nieuprawniony jest jednak wniosek, że z konstytucyjnej zasady równości wynika obowiązek takiego kształtowania opłaty by w przypadku kilkorga dzieci uczęszczających do przedszkola, była ona wielokrotnością opłaty za pierwsze dziecko.

Zdaniem RPO sądy administracyjne, które orzekały o niezgodności z prawem ulg w opisanym kształcie, błędnie wskazały również cel zakwestionowanych regulacji. Celem tym nie jest pomoc socjalna dla rodzin wielodzietnych lecz przede wszystkim upowszechnienie edukacji przedszkolnej i objęcie nią jak największej ilości dzieci. Służy to realizacji konstytucyjnego prawa do nauki i sprzyja wyrównaniu szans edukacyjnych. Natomiast konieczność ponoszenia kosztów pobytu kilkorga dzieci w przedszkolu może zniechęcać rodziców do korzystania z ich oferty, bowiem wysokość opłaty może być porównywalna z kosztem innych form opieki (niani lub rezygnującego z pracy jednego z rodziców).

NSA podzielił pogląd RPO. Odpowiadając na pytanie NSA podkreślił, iż kategorią podmiotów miarodajną do oceny czy doszło do naruszenia zasady równości, nie są wszyscy mieszkańcy gminy lecz rodzice lub opiekunowie prawni dzieci, które korzystają z prowadzonych przez gminę przedszkoli. Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, że opłaty ponoszone przez rodzinę w której jedno dziecko korzysta ze świadczeń przedszkolnych są dla niej bardziej dotkliwe (a więc dyskryminujące) niż w przypadku rodzin wielodzietnych, w których więcej niż jedno dziecko korzysta z tych samych świadczeń. System zwolnień odnosi się bowiem do odmiennej sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się rodziny wielodzietne, nie wpływa jednak na zakres praw i obowiązków rodzin, które nie są rodzinami wielodzietnymi. Ponadto wprowadzenie zróżnicowanej opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola jest zgodne z wyrażoną w art. 71 Konstytucji zasadą ochrony dobra rodziny i ochrony praw dziecka, zgodnie z którą we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych m.in. przez ciała ustawodawcze (uchwałodawcze), sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka wyrażające się w nieskrępowanym sytuacją materialną rodziny, dostępem do edukacji, w tym także przedszkolnej. Zastosowane kryterium różnicowania opierające się na ilości dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola publicznego, nie ma charakteru dyskryminującego ani przypadkowego. Pozostaje ono w związku z celem  ustawy o systemie oświaty , jakim jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki jak największej liczbie dzieci, poprzez wprowadzenie bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie, co najmniej, podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania własnego gminy. Oznacza to, że przyznany przywilej ma charakter ochronny, a za uznaniem jego konstytucyjnego charakteru przemawia waga interesów podlegających ochronie, a więc dobro rodziny i dziecka.

Zdaniem NSA za przyjęciem ulg w opłatach za korzystanie z przedszkoli publicznych za pobyt w przedszkolu dla drugiego i kolejnych dzieci z jednej rodziny przemawiają też normy konstytucyjne. Zgodnie z art. 18 Konstytucji pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej znajdują się rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo. Z kolei art. 71 ust. 1 Konstytucji stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z brzmienia przywołanej normy konstytucyjnej nie wynika przy tym wymóg, aby szczególna pomoc ze strony władz publicznych miała być kierowana do rodzin wielodzietnych tylko wtedy gdy znajdują się one w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Ulgi w opłatach za świadczenia przedszkolne przy takim rozumieniu tego przepisu mogłyby być przyznawane tylko przy istnieniu wymienionej w zdaniu drugim przesłanki (trudna sytuacja materialna i społeczna) i pełniłyby funkcje pomocy społecznej. Przyznanie rodzinom wielodzietnym preferencji w zakresie opłat za świadczenia przedszkolne nie jest nieuzasadnionym przywilejem, lecz realizacją konstytucyjnych zasad, zgodnie z którymi Państwo otacza ochroną i opieką rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a zwłaszcza rodziny wielodzietne.

Na podstawie: Uchwała NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12, prawomocna

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)