1. Projekt ustawy o finansach publicznych zawiera istotne zmiany w stosunku do dotychczasowych regulacji o finansach publicznych, w szczególności dotyczące form organizacyjnych sektora finansów publicznych. W projektowanej ustawie o finansach publicznych nie występują już państwowe zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, dochody własne jednostek budżetowych, fundusze motywacyjne. Natomiast państwowe fundusze celowe mogą nadal funkcjonować, lecz na budżetowych, a nie komercyjnych zasadach. Państwowe fundusze celowe nie mogą być osobami prawnymi, wyodrębnionymi ze Skarbu Państwa i ustawy budżetowej. Słuszne jest rozwiązanie, że państwowy fundusz celowy nie ma osobowości prawnej. Nie można bowiem stosować „decentralizacji” zadań i ich finansowania wewnątrz administracji rządowej. Tym bardziej nieuzasadnione jest tworzenie funduszy celowych w systemie finansów lokalnych. W gospodarce finansowej gmin i powiatów fundusz celowy rozpraszałby czasem skromne środki samorządowe i zaciemniał obraz gospodarki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego (JST).


2. Według projektu jednostka budżetowa staje się w pełni dominującą jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych. Dochodami budżetowymi mogą być także wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych i dochody z mienia (np. czynsze najmu). W związku z likwidacją państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych wzrośnie w systemie budżetowym rola dochodów pochodzących ze sprzedaży i dochodów z mienia, a ponadto będą one pod wzmocnioną kontrolą organów uchwalających i wykonujących budżet.

Dochody ze sprzedaży majątku (np. samorządowego) są dochodami budżetowymi, a wpływy z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa lub JST – przychodami budżetu. Sądzę, że środki z prywatyzacji można zakwalifikować jako dochody majątkowe budżetu (nie przychody), m.in. dla uproszczenia i ujednolicenia systemu dochodów budżetowych. Dochody z prywatyzacji służyłyby sfinansowaniu wydatków majątkowych budżetu. Przychody budżetowe należałoby wiązać jedynie z operacjami o charakterze zwrotnym. Ponadto, prywatyzacja majątku jednostki samorządu terytorialnego jest pojęciem złożonym, pobudzającym do dyskusji. Czy w ramach tego pojęcia znajdują się tylko wpływy z prywatyzacji spółek komunalnych, czy także ze sprzedaży mienia samorządowego (np. gruntów i lokali)?


3. W systemie państwowym poza jednostkami budżetowymi mogą działać tzw. agencje wykonawcze (mające osobowość prawną) i państwowe fundusze celowe (niemające osobowości prawnej). Oczywiście, muszą także funkcjonować inne formy organizacyjne sektora finansów publicznych, przewidziane w odrębnych ustawach (np. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, instytucje kultury, uczelnie publiczne). Muszą także działać spółki prawa handlowego należące do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W sektorze samorządowym występują zwłaszcza: samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, instytucje kultury oraz spółki komunalne.

Powstaje pytanie, czy niektóre samorządy (zwłaszcza mniejsze) będą w stanie prowadzić swoją działalność gospodarczą w formie spółek prawa handlowego. Uznając, że forma zakładu budżetowego jest przestarzała i bardzo uwikłana w regulacje prawno-budżetowe, należy jednak podjąć próbę stworzenia specjalnej, niebudżetowej, ale innej niż spółka prawa handlowego, formy organizacyjnej gospodarki komunalnej, np. takiej jak przedsiębiorstwo własne jednostki samorządu terytorialnego niemające osobowości prawnej. Naprzeciw tej koncepcji wychodzą regulacje projektu dotyczące samorządowych zakładów budżetowych. Sądzę, że przekształcenie samorządowych zakładów budżetowych (dlaczego budżetowych!) w samorządowe przedsiębiorstwa jest krokiem, który powinien być postawiony.

Uproszczenie systemu organizacji finansów publicznych jest potrzebne. Likwidacja gospodarstw pomocniczych, dochodów własnych jednostek budżetowych i funduszy motywacyjnych jest uzasadniona, bo wspomniane (likwidowane) formy nadmiernie komplikują system organizacyjny finansów budżetowych, działają częściowo poza kontrolą organów prowadzących politykę finansową państwa lub samorządu. Formy organizacyjne publicznej gospodarki finansowej, które są likwidowane, naruszają podstawowe zasady budżetowe, tj. zasadę zupełności budżetu i zasadę budżetowania brutto, czyli ujmowania w budżecie wszelkich dochodów i wydatków poszczególnych publicznych jednostek organizacyjnych.


4. Ważnym i cennym novum projektowanych regulacji są przepisy dotyczące wieloletniego planowania budżetowego, zarówno na szczeblu budżetu państwa, jak i jednostek samorządu terytorialnego. Pozycja oraz konstrukcja planu wieloletniego jest odpowiednio ukształtowana w projekcie i uważam, że powinna być wprowadzona w życie. Przepisy projektu dotyczące wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego powinny być zastosowane. Z pewnością pojawią się pytania o trafność i realność wszystkich przyjętych rozwiązań dotyczących wieloletniego planu finansowego, a także dotyczące tego, jaki ma charakter ten dokument: aktu normatywnego czy nienormatywnego aktu prawnego. Zgodnie z art. 201 projektu, uchwała organu stanowiącego samorządu w sprawie wieloletniej (w zasadzie czteroletniej) prognozy finansowej określa limity wydatków i zobowiązań.

Na marginesie warto podkreślić, że w świetle projektu ustawy o wprowadzeniu ustawy o finansach publicznych uchwały budżetowe JST powinny być publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to uzasadnione rozwiązanie, podkreśla wagę dokumentu budżetowego i może mieć znaczenie prawne dla uczestników obrotu prawnego, którzy na swoje potrzeby uzyskiwaliby informacje zawarte w uchwalonym budżecie. Ponadto, publikowanie budżetu w dzienniku urzędowym jest ważną formą realizacji zasady jawności budżetu.


5. Jednym z problemów prawnych związanych z rozwiązaniami prawnymi zawartymi w projekcie jest zwrot dotacji udzielonej z budżetu państwa lub budżetu JST. Chodzi np. o dotację udzieloną organizacji pozarządowej, spółce, zakładowi budżetowemu, innym podmiotom. Czy dotacja przekazana i wykorzystywana na podstawie umowy (przy założeniu, że jest to umowa cywilnoprawna) może być – w razie stwierdzenia, że jest niewłaściwie wykorzystana – zwrócona/odebrana w drodze decyzji administracyjnej? Sądzę, że wspomniane umowy dotyczące dotacji mogą mieć różną naturę prawną. Jeżeli są to umowy cywilnoprawne, to zastosowanie formy decyzji w sprawie zwrotu dotacji wydaje się niewłaściwe. Jeżeli zaś będą to umowy administracyjnoprawne (publicznoprawne), związane z wykonywaniem zadań publicznych, zwłaszcza wewnątrz sektora publicznego, to zwrot niewłaściwie wykorzystanej dotacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej jest uzasadniony. Podobnie, jeżeli udzielenie dotacji nie było dokonane na podstawie umowy cywilnoprawnej, zwrot dotacji udzielonej samorządowi z budżetu państwa może być przeprowadzony w ramach procedury wydania decyzji administracyjnej.


6. W projekcie jest mowa o nowym, ostatecznym terminie uchwalenia budżetu – 31 stycznia. Wydaje się, że jest to rozwiązanie uzasadnione. Oznacza ono, że prace organu stanowiącego samorządu nad projektem budżetu trwałyby od 15 listopada do 31 stycznia (2,5 miesiąca). Można jednak rozważyć trochę łagodniejszy dla uczestników procedury budżetowej ostateczny termin uchwalenia budżetu – 15 lutego roku budżetowego.


7. Przepis projektu dotyczący liczenia limitu zadłużenia JST (art. 214) jest skomplikowany. Mówi on o relacjach łącznej kwoty spłat do planowanych dochodów budżetu oraz średniej arytmetycznej dla trzech lat relacji dochodów bieżących (powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące) do dochodów ogółem. Przepis ten wprowadza odpowiedni wzór obliczeń limitu zadłużenia. Wydaje się, że radni, urzędnicy samorządowi i inni adresaci prawa chcieliby mieć regulacje o bardziej klarownym kształcie. Powstaje zwłaszcza pytanie, czy dochody ze sprzedaży majątku muszą być włączone do tego złożonego wzoru obliczeniowego.


8. W II RP operacje budżetu państwa ujęte zostały w czterech grupach: A – Administracja, B – Przedsiębiorstwa i zakłady, C – Monopole, D – Fundusze. Materia finansów publicznych państwa polskiego została więc podzielona na te cztery składniki. W ramach wspomnianych czterech grup zastosowano podział na części (podział resortowy), a następnie na działy, rozdziały i paragrafy. W obrębie każdej części budżetowej przeprowadzony był podział wydatków lub dochodów na zwyczajne lub nadzwyczajne. Dochody i wydatki nadzwyczajne miały w zasadzie inwestycyjne przeznaczenie.

Sądzę, że obecnie stosowany w Polsce układ budżetu państwa nie oddaje całego obrazu stosunków finansowych państwa, które powinny być kształtowane przez parlament w ustawie budżetowej i oceniane przez opinię publiczną. W ustawie budżetowej są ujmowane czasem bardzo drobne kwoty, podczas gdy finansowanie zadań publicznych przez przedsiębiorstwa państwowe i spółki Skarbu Państwa nie jest odzwierciedlone. Środki (zyski) tych spółek są środkami publicznymi, choć ustawa o finansach publicznych nie zalicza wspomnianych przedsiębiorstw i spółek do jednostek sektora finansów publicznych. Finansowanie zadań publicznych przez przedsiębiorstwa państwowe i spółki Skarbu Państwa (np. spółki energetyczne, paliwowe) powinno być przedmiotem odpowiednich przepisów ustawy budżetowej, określającej dochody i wydatki różnych organów i instytucji państwa.


9. Podobne ujęcie powinno istnieć także w układzie uchwały budżetowej JST. Jej elementem mogą być ustalenia finansowe dotyczące samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, instytucji kultury (np. teatrów miejskich) i spółek prawa handlowego należących do samorządu. Finansowanie zadań komunalnych ze środków tych spółek jest sprawą, która powinna być elementem uchwały budżetowej gminy, powiatu lub województwa. Sądzę, że warto podjąć prace nad innym, odzwierciedlającym całość gospodarki finansowej samorządu układem uchwały budżetowej. Nie wchodząc bliżej w analizowanie tej kwestii uważam, że w uchwale budżetowej JST można rozważyć zastosowanie następujących grup budżetowych: 1) administracja, 2) zakłady i spółki komunalne, 3) zakłady opieki zdrowotnej i instytucje kultury, 4) projekty i programy finansowane z udziałem środków Unii Europejskiej.
W projekcie (art. 185, art. 187) wskazuje się, że uchwała budżetowa składa się z: budżetu JST, przepisów ogólnych i załączników. W załącznikach zamieszcza się m.in. plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych. Planowane w projekcie ujęcie jest wyrazem poprawy stanu legislacyjnego w stosunku do obecnie obowiązujących regulacji. Do wykazu załączników, o których mówi wspomniany przepis projektu, należy dołączyć jednak plan przychodów, kosztów spółek i zadań finansowanych z zysku spółek komunalnych. Dlaczego inwestycje miejskie finansowane ze środków publicznych spółek komunalnych nie są zatwierdzane przez organ stanowiący?

W czasach II RP zagadnienia struktury budżetu komunalnego określały przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z 17 czerwca 1924 r. o obowiązku i sposobie pokrywania wydatków przez związki komunalne (DzU RP nr 51, poz. 522) i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 6 grudnia 1932 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Skarbu o sporządzaniu i ustalaniu budżetów związków komunalnych (DzU RP z 1933 r. nr 11, poz. 71). Zgodnie z tymi przepisami, budżet komunalny składał się z: a) budżetu administracyjnego i b) budżetu przedsiębiorstw komunalnych. Zarówno w budżecie administracyjnym, jak i w budżecie przedsiębiorstw komunalnych wydatki i dochody dzieliły się na zwyczajne i nadzwyczajne. Jako dochody zwyczajne budżetu administracyjnego uznawano: dochody z majątku komunalnego oraz inne wpływy prywatnoprawne, czysty zysk z przedsiębiorstw komunalnych, wpływy z opłat administracyjnych i opłat za korzystanie z urządzeń i zakładów komunalnych, wpływy z podatków i danin komunalnych, dotacje i należności przypadające od państwa lub innych związków samorządowych, inne powtarzające się wpływy. Do dochodów nadzwyczajnych budżetu administracyjnego (względnie budżetu przedsiębiorstw komunalnych) zaliczało się wpływy ze sprzedaży i likwidacji majątku komunalnego, wpływy z podatków inwestycyjnych, wpływy z pożyczek długoterminowych, wpływy jednorazowe lub powtarzające się nieregularnie. Do wydatków nadzwyczajnych były zaliczone w szczególności wydatki inwestycyjne, tj. wydatki mające dawać stały dochód lub podnieść trwale sprawność gospodarczą, wydatki na nowe budowle oraz na kupno maszyn i nieruchomości. Natomiast wydatki na oprocentowanie i spłatę pożyczek długoterminowych, według ustalonego planu, zaliczano do wydatków zwyczajnych. Zgodnie ze wspomnianym rozporządzeniem Prezydenta RP, wydatki nadzwyczajne mogły być dokonywane tylko wtedy, gdy istniała możliwość ich pokrycia z dochodów nadzwyczajnych lub z nadwyżki dochodów zwyczajnych ponad potrzebę pokrycia wydatków zwyczajnych.

W systemie finansów samorządu terytorialnego RFN stosowane jest uregulowanie, zgodnie z którym budżet samorządowy – chociaż jest jednym aktem finansowym i prawnym – podzielony jest na dwie części: budżet administracyjny i budżet majątkowy. Budżet administracyjny obejmuje dochody i wydatki występujące w bieżącej działalności samorządu. Natomiast budżet majątkowy obejmuje dochody i wydatki powodujące zmianę (powiększenie, zmniejszenie) majątku komunalnego.

Przykładowo, uchwała budżetowa miasta Monachium na 1991 rok ustala: dochody i wydatki budżetu administracyjnego, dochody i wydatki budżetu majątkowego, plan finansowo-gospodarczy szpitali, kwotę kredytu na inwestycje i przedsięwzięcia inwestycyjne w ramach budżetu majątkowego i w sferze gospodarki własnych przedsiębiorstw miejskich, kwoty zobowiązań finansowych budżetu majątkowego miasta, szpitali i przedsiębiorstw miejskich, stawki podatków od nieruchomości i przemysłowego, wysokość kredytów kasowych (związanych z bieżącą płynnością wydatków) budżetu miasta, szpitali i własnych przedsiębiorstw.

Projekt ustawy o finansach publicznych nie wprowadza budżetu bieżącego i majątkowego jako dwóch względnie samodzielnych części uchwały budżetowej, a jedynie dzieli dochody i wydatki na bieżące i majątkowe. Powyższa regulacja dotycząca struktury budżetu samorządowego oznacza, że w uchwale budżetowej występują: dochody i wydatki bieżące, dochody i wydatki majątkowe oraz przychody i rozchody.

Sądzę, że uzasadnione jest wyodrębnienie dochodów majątkowych budżetu. Są one bowiem źródłami finansowania zadań inwestycyjnych. Wydatki inwestycyjne można prowadzić wówczas, gdy uzyskiwane są dochody majątkowe. W sytuacji gdy brakuje dochodów majątkowych, wydatki majątkowe (inwestycyjne) nie powinny być realizowane. Rozwiązanie to służy temu, aby zapobiegać finansowaniu inwestycji bez pokrycia.

Zastosowanie dochodów majątkowych budżetu (lub budżetu majątkowego samorządu) stawia jednak pod znakiem zapytania dalsze stosowanie w systemie budżetowym samorządu konstrukcji finansowych, jakimi są przychody i rozchody budżetowe. Wpływy z kredytów i pożyczek, emisji obligacji, nadwyżek budżetowych mogą stanowić dochody budżetu majątkowego (nie zaś przychody). Natomiast regularne, normalne spłaty kredytów, pożyczek i obligacji dotyczące poszczególnych lat budżetowych można zaliczyć do wydatków budżetowych (a nie rozchodów).


10. W projektowanej ustawie o finansach publicznych należy dokładniej określić różnice między kontrolą gospodarki finansowej, kontrolą zarządczą, audytem wewnętrznym. Co to znaczy, że celem audytu jest przysporzenie jednostce „wartości dodanej” (art. 262 projektu)?

Czym jest sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego i jakie dokumenty wchodzą w jego skład (bilans, rachunek wyników)? Wydaje się, że potrzebne jest bardziej klarowne rozróżnienie pomiędzy sprawozdaniem z wykonania budżetu a sprawozdaniem finansowym samorządu. Które z tych sprawozdań ma główne znaczenie w procesie procedury budżetowej, a zwłaszcza w kontroli wykonania budżetu? Jakie są funkcje jednego i drugiego dokumentu? Który z nich ma być podstawą do udzielenie absolutorium w przypadku, gdy jedno sprawozdanie ma pozytywną ocenę, a drugie budzi wątpliwości?


11. Wśród regulacji projektu dotyczących wykonywania budżetu występuje przepis podkreślający, że wykonywanie budżetu należy do zarządu JST (w przypadku gminy do wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Jednak zarząd nie jest jedynym wykonawcą budżetu – są to także samorządowe jednostki budżetowe i instytucje, do których ustalenia wydatkowe budżetu zostały bezpośrednio skierowane. Za przekroczenia granic i limitów wydatków przez kierowników jednostek budżetowych przewidziana jest odpowiedzialność prawna, w tym za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazanie, że zarząd jest wykonawcą budżetu bez ujęcia innych podmiotów jest zbyt wąskie.

12. Ważnym podmiotem ustroju samorządowego mogą i powinny być związki komunalne, zwłaszcza związki gmin i powiatów. Tymczasem projektowana regulacja ustawowa nie zawiera odpowiednich rozwiązań właściwych dla tej formy. Tę kwestię trzeba jeszcze legislacyjnie dopracować i wprowadzić odpowiednie przepisy budżetowe dla związków komunalnych.

Związki międzygminne są formą działalności samorządów terytorialnych, głównie w zakresie realizacji zadań własnych w sferze użyteczności publicznej. Związki międzygminne mogą tworzyć zainteresowane samorządy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin. Związek ma osobowość prawną, wykonuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Statut związku (przyjęty przez rady zainteresowanych gmin) powinien określać m.in. uczestników i zadania związku, organy związku, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat, zasady rozliczeń majątkowych. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Organ ten uchwala m.in. plan finansowy związku. Do gospodarki finansowej związku międzygminnego należy stosować odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Sądzę, że dotychczasowe problemy i doświadczenia funkcjonowania związków międzygminnych uzasadniają odpowiednie, bardziej rozwinięte niż obecnie, legislacyjne ujęcie tej problematyki w ustawie o finansach publicznych.

Związki międzygminne (obecnie jest ich około 300) najczęściej powstają w takich dziedzinach, jak ochrona środowiska, zaopatrzenie w wodę, utrzymanie czystości, gospodarowanie odpadami, zaopatrzenie w energię, komunikacja zbiorowa .


13. W końcu należy także podkreślić, że przedłożony projekt ustawy o finansach publicznych w dziale IV wprowadza regulacje dotyczące spraw budżetowych samorządu bez odwołania się do analogicznych rozwiązań stosowanych w systemie budżetu państwa. Jest to słuszne rozwiązanie. Problemy budżetowe państwa i samorządu są inne. Zupełnie inaczej na przykład funkcjonuje instytucja deficytu budżetowego w państwie i w samorządach. Występują także liczne różnice organizacyjne, kompetencyjne, specyficzne konstrukcje finansów samorządowych, odmienne interesy finansowe Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Droga do odrębnego prawa budżetowego samorządu terytorialnego powinna być w pełni otwarta. Krokiem w tym kierunku jest przedstawiony projekt.