Rozbieżne orzecznictwo i skargi prokuratorów komplikują tworzenie lokalnego prawa

Największym wyzwaniem dla samorządowej legislacji nie jest dziś zmienność przepisów, lecz brak jednolitości w nadzorze i rozbieżne orzecznictwo. Praktycy wskazują, że podobne uchwały są oceniane odmiennie nie tylko w różnych regionach, ale nawet przez ten sam organ nadzoru. Dodatkowym problemem stają się skargi prokuratorów, które ich zdaniem tworzą de facto „trzeci organ nadzoru” i zwiększają ryzyko dla stabilności prawa miejscowego.

Praktycy uczestniczący w panelu „Kompetencje i odpowiedzialność w samorządzie – legislacja lokalna i nadzór nad JST” podczas X Krajowego Kongresu Sekretarzy zgodzili się, że normy prawne na poziomie ustawowym i wykonawczym są, co do zasady, spójne. Problem pojawia się na etapie ich stosowania – zarówno w nadzorze wojewodów, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżności dotyczą m.in. podstaw prawnych czy zakresu delegacji dla organów wykonawczych. Podobne uchwały potrafią być oceniane całkowicie odmiennie, co znacząco utrudnia planowanie działań legislacyjnych w gminach. I nie chodzi tylko o tzw. regionalizm nadzorczy.

Zdarza się, że nawet w ramach jednego urzędu wojewódzkiego różni prawnicy odmiennie oceniają te same rozwiązania legislacyjne – przyznaje dr nauk prawnych Wojciech Szczurek, samorządowiec, sędzia, były prezydent Gdyni. 

Jego zdaniem konieczna jest refleksja nad sposobami ujednolicania praktyk nadzorczych i orzecznictwa sądów administracyjnych. Brak przewidywalności w tym zakresie wpływa bowiem bezpośrednio na jakość i bezpieczeństwo prawa miejscowego. Potwierdzają to także lokalni legislatorzy, że obecnie najpoważniejsze ryzyko ma charakter interpretacyjny.

Zdaniem przedstawicieli organów nadzoru nie da się jednak w pełni ujednolicić praktyki nadzorczej – za każdą kontrolą i decyzją stoi konkretny człowiek, a orzecznictwo sądów administracyjnych pozostaje zróżnicowane.

To także kwestia regionalizacji potrzeb społecznych i lokalnych, a także sposobu postrzegania problemów, które mogą pojawiać się np. na wschodzie Polski, ale niekoniecznie na Śląsku. To wpływa na specyfikę orzekania przez organy nadzoru i wojewódzkie sądy administracyjne – wskazuje Joanna Sachanbińska, dyrektor wydziału prawnego i nadzoru Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego.

Problemy proceduralne nadal powszechne

Organy nadzoru wskazują, że uchybienia można podzielić na dwie grupy:

• nieistotne – niewpływające na sens regulacji,
• istotne – skutkujące stwierdzeniem nieważności.

W praktyce najczęściej występują:

• naruszenie właściwości organów,
• przekroczenie upoważnienia ustawowego,
• pomijanie wymaganych opinii i uzgodnień,
• uchwalanie aktów „na ostatnią chwilę”,
• brak uwzględnienia wcześniejszych rozstrzygnięć nadzorczych i orzeczeń sądów.

Szczególnie istotne są uchybienia proceduralne, które w przeciwieństwie do problemów interpretacyjnych, można ograniczyć poprzez lepszą organizację pracy.

Ważna jest właściwa kontrola zarządcza w tym zakresie – podkreśliła Joanna Żurek-Wójcik, zastępca dyrektora wydziału prawnego i nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego.

Dlatego zdaniem Joanny Sachanbińskiej ważne jest, aby osoby odpowiedzialne za tworzenie prawa lokalnego opracowały checklistę i konsekwentnie ją realizowały.

Istotne aktywne uczestnictwo w postępowaniach

Przedstawiciele organów nadzoru potwierdzają, że coraz częściej stosowany jest tzw. miękki nadzór, polegający na doprowadzeniu do sytuacji, w której organ uchwałodawczy sam koryguje błędy w akcie prawnym.

W zdecydowanej większości przypadków nacisk kładziony jest na miękką korektę i kontakt z kontrolowanym – potwierdza Damian Grzelka, prezes RIO w Kielcach, przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.

Podkreśla, że ważne jest także aktywne uczestnictwo w procedurach kontrolnych oraz zgłaszanie zastrzeżeń do ustaleń organów kontrolnych. A wyjaśnienia kontrolowanego mają realne znaczenie przy formułowaniu wniosków pokontrolnych i mogą rzutować na dalsze etapy postępowania.

Z tego względu ten etap powinien być dobrze przemyślany, a uwaga powinna być skupiona na treści wyjaśnień i zapisach w protokole – podkreśla Damian Grzelka.

Tomasz Podlejski, prezes SKO w Warszawie i przewodniczący Krajowej Rady RIO, zachęcał do interpretowania prawa materialnego w oparciu o doświadczenie i wiedzę pracowników.

Istotne jest, aby zachować szacunek dla odbiorców tych rozstrzygnięć, ale jednocześnie nie bać się pewnej kreatywności opartej na przepisach prawa i orzecznictwie – wskazał Tomasz Podlejski.

Prokuratorzy jak „trzeci organ nadzoru”

Uczestnicy panelu przyznali, że coraz większym problemem dla samorządów są skargi prokuratorów na uchwały funkcjonujące w jst od lat.

Dotyczą zazwyczaj uchwał, które funkcjonują w gminach od kilkunastu lat i przeszły nadzór wojewodów. Trafiają jednak do sądu, ponieważ skarżący najczęściej ma inną interpretację pewnej frazy zawartej w takiej uchwale niż organ, który uchwałę przyjął – wskazywała Iwona Kowalska, radca prawny, ekspertka prawa samorządowego.

Zwraca uwagę, że o ile zakwestionowanie uchwały przez organ nadzoru pozwala szybko skorygować błąd, to stwierdzenie nieważności takiego aktu wskutek skargi prokuratora wywołuje poważne konsekwencje. Uchwała traktowana jest jako nieistniejąca, wydatkowanie środków może zostać uznane za pozbawione podstawy prawnej.

O skardze dowiadujemy się, dopiero gdy trafiła ona do sądu. Trudno wtedy zminimalizować skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności - przyznaje Iwona Kowalska.

Jako przykład podaje uchwałę podjętą 15 lat temu w sprawie utworzenia biblioteki publicznej. Prokurator zakwestionował zapis w statucie biblioteki, że „podejmuje inne działania polegające na rozwoju czytelnictwa”, co według niego jest określeniem nieostrym i może być nadużywanie.

Zdaniem praktyków samorządowych takie działania prowadzą do sytuacji, w której prokuratorzy de facto pełnią rolę dodatkowego, „trzeciego” organu nadzoru, co nie było intencją ustawodawcy.

Ustawodawca przewidział działalność prokuratora jako interwencyjną, w przypadku naruszenia porządku prawnego. Tymczasem przybrała ona charakter systemowy – mówi Iwona Kowalska.

Opinia radcy prawnego nie daje pełnej ochrony

Wiele uwagi poświęcono roli radcy prawnego w procesie tworzenia lokalnego prawa. 

Często traktujemy opinię radcy prawnego jak „magiczny amulet”, który daje poczucie bezpieczeństwa, że projekt uchwały został dobrze napisany. Niektóre samorządy w statutach  zapisują wprost, że warunkiem włączenia projektu uchwały do porządku obrad  jest sprawdzenie go pod względem formalno-prawnym przez radcę prawnego. Tymczasem nawet takie uchwały są uchylane – mówi Sebastian Litwinicki, sekretarz gminy i miasta Grójec.

Zdaniem Iwony Kowalskiej, choć wiele samorządów traktuje opinię radcy prawnego jako gwarancję bezpieczeństwa, w praktyce ma ona ograniczony charakter.

• nie przenosi odpowiedzialności za zgodność uchwały z prawem,
• potwierdza jednak dochowanie należytej staranności,
• wskazuje, że ryzyko interpretacyjne zostało profesjonalnie przeanalizowane.

Posiadanie pod uchwałą parafki radcy prawnego powoduje, że nie można zarzucić organowi błędu niedochowania należytej staranności – wskazuje Iwona Kowalska.

Coraz częściej odchodzi się od modelu, w którym radca prawny opiniuje gotowy projekt. Obecnie rekomenduje się jego udział już na etapie tworzenia koncepcji uchwały, co pozwala lepiej dobrać środki do realizacji celu.

To powinna być osoba, która ma szerszą wiedzę i pamięta wcześniejsze rozstrzygnięcia nadzorcze, dzięki czemu może przekazać pracownikowi merytorycznemu pełniejszy kontekst prawny. Pracownik zajmujący się wąskim obszarem nie zawsze ma taką perspektywę. Przykładowo przygotowując uchwałę o bonifikacie w gospodarce nieruchomościami, może nie wiedzieć, że w innej ustawie, np. o opiece nad dziećmi do lat 3, przewidziano już zwolnienie z tej opłaty – podawała przykład – wskazała Iwona Kowalska.

Joanna Sachanbińska podkreśliła, aby samorządowcy wymagali od radcy prawnego, aby analizował treść uchwały wieloaspektowo.

Lepsza organizacja pracy jako klucz do sukcesu

Eksperci rekomendują przede wszystkim:

• tworzenie rocznych harmonogramów uchwał,
• wcześniejsze pozyskiwanie opinii i uzgodnień,
• poprawę komunikacji między komórkami urzędu,
• systemowe gromadzenie wiedzy o rozstrzygnięciach nadzorczych i orzecznictwie.

Włodzimierz Zając, ekspert z zakresu legislacji współpracujący z Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej uważa, że kluczem do dobrego lokalnego prawodawstwa jest stosowanie zasad prawidłowej legislacji i techniki prawodawczej. Warto również wprowadzać wewnętrzne procedury ujednolicające proces tworzenia prawa, ponieważ punktem wyjścia zawsze jest jakość przygotowanego projektu.

Jeśli uchwała będzie zgodna ze standardami i zasadami prawidłowej legislacji, prawdopodobieństwo pojawienia się problemów czy zarzutów w toku nadzoru znacząco się zmniejszy – uważa Włodzimierz Zając.

Jednym z kierunków zmian może być rozwój tzw. „miękkiego nadzoru”, umożliwiającego samorządom dokonywanie korekt bez konieczności formalnego eliminowania uchwał z obrotu prawnego. Propozycje legislacyjne w tym zakresie są obecnie procedowane.