Dokumenty załączone do notatki, zwyczajowo tytułowanej protokołem, stają się jego integralną częścią. Należą do nich najczęściej:
1)podpisywana przez członków organu kolegialnego tuż przed rozpoczęciem obrad (sporadycznie po zakończeniu) lista obecności;
2)komplet materiałów dostarczonych radnym przed i w trakcie sesji, w tym:
a)zawiadomienie o sesji,
b)porządek obrad,
c)projekty uchwał,
d)inne materiały dostarczone radnym dotyczące zagadnień umieszczonych w bieżącym, bądź przyszłym porządku obrad;
3)teksty uchwał podjętych przez radę w czasie protokołowanej sesji;
4)dokumentację sporządzoną przez komisję uchwał;
5)dokumenty i oświadczenia złożone na piśmie do rady;
6)dokumenty wytworzone w związku z protokołowaną sesją.

Notatka (protokół) odzwierciedlająca w sposób chronologiczny, faktograficzny (dokładny, zgodny z rzeczywistością) przebieg sesji powinna zawierać co najmniej:

1.Datę odbycia sesji, ze wskazaniem godziny rozpoczęcia, zarządzonych przerw i zakończenia obrad.

Rozpoczęcie i zakończenie sesji jest zdarzeniem samoistnym. Wypowiadane przez przewodniczącego obrady formuły, odpowiednio: „Otwieram … (nr) sesję rady …” czy „Zamykam … (nr) sesję rady …” sugerują, że ma on kompetencje wg swojego uznania otworzyć, bądź zakończyć sesję. Zwroty odzwierciedlające rzeczywistą rolę przewodniczącego powinny brzmieć następująco: ”Przystępujemy do realizacji porządku obrad … (nr) sesji rady …” oraz „Stwierdzam, że porządek obrad … (nr) sesji rady … został wyczerpany.”.

2.Wskazanie dokładnego miejsca (adresu) odbycia sesji.

3.Stwierdzenie przewodniczącego obrad o prawidłowości zwołania sesji oraz zgłoszone przez radnych uwagi w tym zakresie.

Pojęcie zwołania sesji, użyte w ustawach samorządowych, należy rozumieć jako należyte i wyczerpujące działanie mające na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji. Obowiązkiem przewodniczącego rady jest zapewnienie zawiadomienia wszystkich radnych o każdej sesji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 155/11).

W tym punkcie swoją funkcję (pomocniczą) spełnia lista obecności, podpisana przez radnych, stanowiąca punkt odniesienia także podczas kontrolowania kworum w trakcie głosowań. Odmowa podpisania listy nie może jednak wywoływać żadnych ujemnych skutków prawnych dla radnego, np. uzależniać prawa do udziału w głosowaniu. Również jej podpisanie nie może być przeciwstawione faktycznej nieobecności bądź opuszczenia obrad przez radnego. Paradoksalnie, lista obecności staje się najważniejszym dokumentem w sytuacji, gdy sesja się nie odbędzie lub zostanie zakończona z powodu braku kworum.@page_break@

Rozpisanie w statucie wariantów, sposobów nieskomplikowanego ale skutecznego powiadamiania radnych o sesji powinno uwzględniać „zabezpieczenie”:
1)przewodniczącego rady przed ewentualnymi zarzutami zawinionego, np. celowego lub przez zaniedbanie niedostarczenia powiadomień;
2)radnego, aby powiadomienie otrzymywał z odpowiednim wyprzedzeniem w sposób nie budzący wątpliwości, tzn. tak, aby fakt dostarczenia powiadomienia był zdarzeniem pozwalającym w sposób oczywisty rozstrzygnąć bez udziału radnego, czy zawiadomienie dotarło do adresata, czy nie.

Fakt nieotrzymania powiadomienia o sesji, nie wymaga dowodu ze strony radnego. To przewodniczący rady ustala (i tłumaczy) przed rozpoczęciem realizacji porządku obrad, że wszyscy radni zostali poinformowani o sesji zgodnie ze statutem j.s.t., ze szczególną starannością w odniesieniu do radnych nieobecnych lub obecnych ale kwestionujących sposób powiadomienia o sesji. Fakt ten należy odnotować w protokole w sposób zgodny ze stanem faktycznym, np. zapisem: „zawiadomienia o sesji wraz z materiałami zostały dostarczone pocztą, zwrotne potwierdzenia odbioru radnych nieobecnych stanowią załącznik do protokołu z sesji”.

4.Oświadczenie przewodniczącego obrad, złożone w oparciu o listę obecności podpisaną przez radnych, dotyczące możliwości podejmowania prawomocnych decyzji (uchwał).

Oświadczenie przewodniczącego ma charakter porządkowo-informcyjny. Brak kworum nie wstrzymuje rozpoczęcia i prowadzenia obrad. Wymóg spełnienia kworum jest warunkiem bezwzględnie koniecznym, tylko w chwili podejmowania przez radę decyzji. Nie wstrzymuje prowadzenia dyskusji, składania interpelacji, prezentacji projektów uchwał itd.

5.Odnotowanie faktu sporządzenia protokołu z poprzedniej sesji.

Jeżeli protokół pełni funkcję wyłącznie faktograficzno-dokumentacyjną, sporządzaną dla celów dowodowych, „nie zaszkodzi” dokonać w nim zapisu, stwierdzającego, że nie zgłoszono do protokołu z poprzedniej sesji uwag, bądź, że zgłoszono zdanie odrębne ze wskazaniem albo przytoczeniem jego treści.

6.Porządek obrad.

Protokół powinien zawierać porządek obrad zaproponowany przez przewodniczącego rady oraz opis sposobu dokonania w nim zmian (bądź odrzucenia wniosków dotyczących zmian zaproponowanych w trakcie sesji). @page_break@

Ustalanie porządku zwoływanej sesji rady jest wyłączną kompetencją przewodniczącego, z dwoma wyjątkami:
1)zwołując sesję na wniosek, w tzw. trybie nadzwyczajnym, przewodniczący jest związany propozycją porządku obrad ustalonego przez wnioskodawców.

Rada, na tak zwołanej sesji, także może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady pod warunkiem, że wcześniej zgodę na to wyrazi wnioskodawca zwołania sesji. Zgoda wnioskodawcy na zmianę porządku obrad powinna być wyraźnie wyartykułowana i odnotowana w protokole. Należy przyjąć, że w przypadku wniosku grupy (np. 6-ciu) radnych (nie mniej niż ¼ ustawowego składu rady) zgodę na zmianę porządku obrad muszą wyrazić wszyscy (każdy z 6-ciu radnych indywidualnie), którzy podpisali się pod wnioskiem. Zasada większości wnioskodawców w tym przypadku nie obowiązuje (wnioskodawca jest jeden – 6-ciu radnych). Brak wyraźnej zgody nawet jednego z nich uniemożliwia dokonanie zmiany;

2)przewodniczący rady obligatoryjnie wprowadza do porządku obrad projekt uchwały złożony co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji, odpowiednio przez wójta lub przewodniczącego zarządu (o podjęcie, której wystąpi zarząd j.s.t.).

Rada do ustalonego przez przewodniczącego porządku obrad może w głosowaniu jawnym bezwzględną większością głosów ustawowego składu wprowadzać zmiany polegające na:
1)zdjęciu punktu/ów;
2)zmianie kolejności realizacji poszczególnych punktów;
3)modyfikacji treści (przedmiotu) punktu/ów zaplanowanych w porządku obrad;
4)rozszerzeniu porządku obrad o dodatkowy/e punkt/y.

Istotnym zagadnieniem jest czy wójt albo zarząd j.s.t. będący autorem (wnioskodawcą) uchwały, może ją jednostronnie wycofać z porządku obrad. Z racjonalnego punktu widzenia wydaje się, że interpretacja zezwalająca organowi wykonawczemu na taki „zabieg” jest jak najbardziej racjonalna. Jeżeli wójt wnioskował o uchwalenie uchwały a na skutek nieprzewidzianych okoliczności stwierdził, że nie jest ona dobra, powinien móc ją jednostronnie wycofać. Z drugiej strony, gdy przyjmiemy, że ustawodawca pozbawił tej kompetencji nawet gospodarza sesji, którym bez wątpienia jest przewodniczący rady, dalej, rada odrzucić uchwałę może zwykłą większością głosów, zaś zdjąć punkt z porządku obrad, którego elementem jest ta uchwała bezwzględną większością głosów, wydaje się, że konsekwentnie także wójt czy zarząd j.s.t. nie może bez aprobaty rady wycofać uchwały, jeżeli będzie to oznaczało zmianę porządku obrad.

Aby złagodzić przedstawiony wyżej proceduralny rygor należy odpowiednio elastycznie formułować poszczególne punkty obrad. Np. zamiast bardzo powszechnej formuły „x. Podjęcie uchwały w sprawie ……” , przy której wniosek wójta o zdjęcie czy niegłosowanie uchwały będzie nosił znamiona wniosku o zmianę porządku, napisać „x. Rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie ……”. W tym przypadku wniosek wójta zgłoszony w tym punkcie o niegłosowanie projektu uchwały będzie tylko elementem tego rozpatrzenia.

Na szczególną uwagę zasługuje zmiana porządku polegająca na rozszerzeniu porządku obrad. WSA w Gliwicach, w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Gl 396/08) stwierdził, że ustawodawca, umożliwiając radnym wprowadzanie zmian w porządku obrad dokonał tego wyłącznie w zakresie ustalenia kryterium większości [innego niż reguła ogólna - większości bezwzględnej (niepodważalnej) ustawowego składu rady] akceptując charakter (formalny) wniosku, nie zwalniając z obowiązku spełniania innych wymogów proceduralnych. Warunkiem rozszerzenia porządku obrad w głosowaniu jest m.in. otrzymanie przez radnych projektów uchwał przed sesją, cyt. „Zdaniem Sądu istnieje różnica pomiędzy art. 20 ust. 1 zdanie drugie i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i ma ona istotne znaczenie normatywne dla tego uregulowania, tj. w ust. 1 zdanie 2 jest mowa o "porządku obrad i projektach uchwał", podczas gdy ust. 1a reguluje samą tylko zmianę porządku obrad, bez zmiany trybu dostarczenia projektu uchwały przed rozpoczęciem sesji.”@page_break@

Przebieg wprowadzenia zmian w porządku obrad, fakt zgłoszenia wniosku i jego treść, a jeżeli wniosek dotyczy podjęcia uchwały, sposób i termin jej dostarczenia radnym, projekt uchwały, wskazanie zgłaszającego oraz przebieg głosowania precyzyjnie opisujemy w protokole.

7.Opis procedury podejmowania decyzji (uchwał).

Zdecydowana większość rad obraduje realizując w całości poszczególne punkty porządku. Prowadzący obrady kolejno, odczytuje ich treść, otwiera i prowadzi dyskusję, po wyczerpaniu listy mówców lub braku zgłoszeń do zabrania głosu zamyka dyskusję wypowiadając zwięzłe formuły: „zamykam dyskusję w tym punkcie”, „przechodzimy do czytania opinii”, „proszę o wyjaśnienia wójta gminy” itd. W razie potrzeby, przewodniczący zarządza przerwy np. w celu umożliwienia komisji rady, organowi wykonawczemu lub klubowi radnych zajęcie stanowiska wobec zgłoszonych wniosków bądź przygotowania poprawek w rozpatrywanym projekcie uchwały lub innym dokumencie. W przypadku, gdy punkt obejmuje głosowanie nad uchwałą lub inne czynności, przewodniczący przechodzi do ich realizacji również przy wykorzystaniu odpowiednich formuł, np. „zamykam dyskusję, przystępujemy do głosowania”, itd.

Przed głosowaniem przewodniczący obrad każdorazowo sprawdza czy liczba obecnych radnych na sali obrad spełnia wymagane kworum i stwierdza ten fakt wypowiadając formułę: „stwierdzam kworum, przystępujemy do głosowania, proszę komisję uchwał o przedstawienie wniosku (lub uchwały)”.

Uwagi zawarte w artykule „Protokół z sesji samorządowej rady to nie stenogram ”, odnoszą się wyłączenie do dyskusji, tj prezentowania argumentów za lub przeciw, wymiany poglądów czy opinii itd. Treść wniosków do procedowanych uchwał, ich autorzy, przebieg głosowania oraz fakt ich przyjęcia bądź odrzucenia bezwzględnie odnotowuje się w protokole. Niedopuszczalna jest praktyka pomijania w protokole wniosków, które nie zostały przez radę przyjęte.

Podstawowa forma głosowania na sesjach rady - głosowanie jawne - polega na ujawnieniu przez radnego, czy jest za, czy przeciw uchwale (kandydaturze, wnioskowi).

Przeprowadzenie takiego głosowania jest proste, np. przez podniesienie ręki lub mandatu. Jednakże opisanie przebiegu głosownia w sposób umożliwiający identyfikację (personalizację) jak poszczególni radni głosowali, bez technicznego wspomagania, urasta do mega problemu. Zastosowanie praktyki pełnej dokumentacji głosowań budzi zdecydowany opór szczególnie ze strony protokolantów oraz przewodniczących obrad. Tym bardziej, że przepisy nie pozwalają na różnicowanie sposobu głosowań w zależności od tego, czy głosujemy ostateczny projekt uchwały, poprawki do uchwały, czy wnioski formalne.

W związku z tym, że nadzór prawny nie kwestionuje (z reguły nie kontroluje tego etapu podjęcia uchwały) braku odnotowania w protokole sposobu głosowania (odróżniając go niesłusznie od głosowania imiennego) przez poszczególnych radnych, obowiązku takiego nie przewidują także statuty j.s.t. i jest to praktyka rzadko spotykana w samorządach.@page_break@

Dokumentowanie w protokole przebiegu, sporadycznie występujących, głosowań tajnych jest o tyle prostsze, że są to głosowania, a praktycznie wybory przewidywalne co do przedmiotu i terminu. Przygotowanie odpowiedniego regulaminu głosowania, szablonu protokołu z przebiegu głosowania itd. rozwiązuje większość problemów związanych z udokumentowaniem jego przebiegu i wyników. Dokumenty komisji skrutacyjnej stają się częścią protokołu z sesji.

Dla większości protokolantów priorytetem jest odnotowywanie treści podjętych uchwał. Punkt ten nie wymaga komentarza poza dwoma wyjątkami. Po pierwsze, każde głosowanie kończy się uchwałą w rozumieniu decyzji organu kolegialnego. Przegłosowany wniosek w sprawie przerwy jest w istocie uchwałą w sprawie przerwy. Po drugie, odrzucenie wniosku również jest uchwałą, dlatego treść wniosku, który nie uzyskał większości oraz przebieg głosowania, bezwzględnie powinna być odnotowana w protokole.@page_break@

8.Zapisy dotyczące zdarzeń mających/mogących mieć wpływ na ważność/ocenę ważności przebiegu sesji a tym samym legalność podjętych uchwał.

1)opis okoliczności odroczenia (przerwania) bądź zamknięcia sesji.
Przerwanie sesji rady oraz wyznaczenie innego terminu kontynuowania obrad tej samej sesji jest zdarzeniem nadzwyczajnym, które winno zostać odpowiednio opisane w protokole. Konieczność przerwania sesji i jej kontynuacja w innym terminie jest rozwiązaniem najczęściej niezależnym od woli przewodniczącego obrad czy samych radnych. W ustawach nie znajdujemy w tym zakresie żadnych „wskazówek” ani przepisu, który mógłby być podstawą decyzji o przerwaniu sesji.

Radni, poinformowani o zwołaniu sesji, są zobowiązani do udziału w jej obradach, ale przede wszystkim mają do tego prawo. Dlatego należy przyjąć, że nieobecność radnego na sesji ma wyłącznie obiektywny charakter i związana jest z „niedogodnym” dla niego terminem.

Przerwanie sesji, w powszechnym przekonaniu polega na korekcie terminu rozpatrzenia części bądź wszystkich punktów ustalonego porządku obrad, co może niwelować niedogodności uniemożliwiające radnemu udział w tej części sesji.

Procedura przerwania sesji i jej kontynuacji w innym terminie składa się z dwóch elementów równoważnych:
- zmianie porządku obrad - przerwanie sesji to nic innego jak zdjęcie z porządku określonych punktów. Prawo dokonywania zmian w porządku sesji przysługuje wyłącznie bezwzględnej większości ustawowego składu rady.
- zwołaniu sesji - do zwołania radnych w określonym dniu, o wyznaczonej godzinie i we wskazanym miejscu, upoważniony jest wyłącznie przewodniczącego rady.

Procedura przerwania sesji nie może naruszać prawa radnego do „pozyskania” wiedzy w sposób określony w statucie o terminie jej kontynuowaniu (choćby w części) bez względu na to, czy radny był obecny na sesji, czy nie. Obowiązek poinformowania radnych o terminie kontynuacji sesji determinuje przewodniczącego do wyznaczenia takiego terminu, który umożliwi mu skuteczne, zgodne ze statutem powiadomienie o tym fakcie wszystkich radnych, w tym szczególnie nieobecnych.@page_break@

W tym kontekście wydaje się, że nie budzi zastrzeżeń prawo przewodniczącego obrad do swobodnego ogłaszania przerw, ze względów tzw. technicznych bądź higienicznych;
2)odnotowanie faktów pisemnych wystąpień załączonych do protokołu.
Ustawy samorządowe nie bezpośrednio ale dość jednoznacznie wypowiedziały się, że rada podejmuje uchwały w obecności…, co należy interpretować, że radny może głosować wyłącznie osobiście, uczestnicząc w sesji.

Na pytanie czy radny nieobecny może zgłaszać wnioski na piśmie odpowiedź jest bardziej skomplikowana. Wydaje się, że generalnie brak jest przeciwwskazań zaaprobowania takiego rozwiązania;

3)opis okoliczności odmowy udzielenia/odebrania głosu radnemu.

W statutach bardzo często spotyka się przepisy umożliwiające przewodniczącemu obrad odebranie głosu mówcy, jeżeli temat lub sposób jego wystąpienia zakłóca porządek obrad, bądź uchybia powadze organów j.s.t. Przebieg takiego zdarzenia należy odnotować w protokole;

4)adnotacja o zdarzeniach zakłócających porządek i przebieg sesji.

Żaden akt prawny nie przewiduje specjalnych instrumentów umożliwiających dyscyplinowanie radnych podczas sesji. Statut jest jedynym aktem prawnym, w którym lukę tę można złagodzić. Sformułowanie dyscyplinujących przepisów jest jednak bardzo trudne a jeszcze trudniejsze jest ich skuteczne egzekwowanie. Jak odebrać głos radnemu, który nie zamierza skrócić swojej wypowiedzi lub mówi nie na temat? Jak uciszyć radnego, który przeszkadza innym, głośno komentując wypowiedzi? Jak skutecznie uspokoić publiczność, która nie jest na tyle agresywna, żeby interweniowała policja ale głośnym zachowaniem uniemożliwia normalne prowadzenie obrad? itd. Statut w tym zakresie nie może zawierać przepisów karnych (np. kary grzywny) czy restrykcyjnych (pozbawienie diety) za niestosowne zachowanie radnego lub innych osób obecnych na sesji. Próby wprowadzania przez rady, przepisów dotyczących powoływania różnego rodzaju komisji etyki lub regulaminów, na mocy których jedni radni będą oceniać zachowanie innych również są nieskuteczne i de facto niezgodne z prawem.
Przewodniczący obrad, dbając o sprawny przebieg sesji, może czynić radnym uwagi w przypadku wypowiedzi nie na temat oraz w sprawie czasu trwania wystąpienia, np. „do rzeczy”, „proszę kończyć” itp., jednak o skuteczności z reguły decydują umiejętności i autorytet prowadzącego obrady.

Jeżeli zostanie przekroczona granica określona kodeksem karnym lub kodeksem wykroczeń np. zostanie zakłócony porządek publiczny, dojdzie do znieważenia, poniżenia czy stosowania gróźb karalnych, prowadzący obrady może nakazać opuszczenie sali obrad osobom spośród publiczności, które się tego dopuszczają. W przypadku odmowy jedynym rozwiązaniem jest ogłoszenie przerwy i wezwanie służb porządkowych.

9.Podpisanie protokołu przez osobę prowadzącą obrady.

Podpisanie protokołu nie jest wymogiem formalnym. Złożenie podpisu przez przewodniczącego obrad oraz protokolanta z podaniem imion, nazwisk i funkcji, tylko iluzorycznie go uwiarygodnia. Rzeczywistym uwiarygodnieniem protokołu jest wyczerpanie procedury upowszechnienia jego treści i brak zgłoszeń podważających jego zawartość. Jeżeli żaden z członków organu kolegialnego, biorący udział w protokołowanym posiedzeniu nie zgłosi uwag, bądź są to tylko zdania odrębne zgłoszone przez mniejszość, należy przyjąć, że treść protokołu odzwierciedla stan rzeczywisty.

Podpisanie protokołu należy traktować wyłącznie jako czynność techniczną, komunikującą zakończenie prac nad jego treścią oraz jako jeden z elementów zabezpieczających przed nieuprawnioną ingerencją w jego zawartość. W tym względzie warto sięgnąć do doświadczeń historycznych. Np. protokoły z posiedzeń przedwojennych rad miejskich i gminnych czy sejmików powiatowych były sporządzane na bieżąco w formie tzw. księgi protokołów. Zwarte kaligraficzne pismo, ponumerowane strony, zszyte sznurem i zalakowane pieczęcią uniemożliwiały jakąkolwiek niezauważalną ingerencję w treść protokołu. Najczęściej spotykana obecnie forma, protokół składający się z luźnych kart, wpiętych do segregatora z podpisem na ostatniej stronie przewodniczącego obrad i protokolanta nie spełnia nawet minimalnych standardów w tym zakresie. Oczywiście w obecnej dobie, protokół z powodzeniem może przybrać postać odpowiednio zabezpieczonego elektronicznego pliku/ów.

Znacznie ważniejsze od podpisania protokołu, z punktu widzenia prawomocności obrad, jest precyzyjne wskazanie z imienia, nazwiska i funkcji osoby prowadzącej obrady. Jeżeli osobą tą nie był przewodniczący rady należy dokładnie opisać na jakiej podstawie osoba ta prowadziła obrady. Przy obecnym stanie prawnym (wspartym jednoznacznym orzecznictwem) ocena czy osoba prowadząca obrady była uprawniona do prowadzenia sesji jest jednym z elementów rozstrzygających o prawomocności obrad i ważności podjętych uchwał.

Pisaliśmy o tym również:
Protokół z sesji samorządowej rady to nie stenogram
Przepisy nie regulują wystarczająco dokumentowania działalności organów j.s.t.

Protokół z samorządowej sesji rady powinien zawierać określone elementy