W ramach wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. (sgn. akt K 7/08) (Dz. U. Nr 215, poz. 1674), stwierdzającego niezgodność przepisu art. 15 ust. 2a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych , Komisja Ustawodawcza Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przygotowała projekt ustawy o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zawiera on jednak rozwiązania, które mogą całkowicie zdezorganizować wolny od wieków handel na targowiskach, uderzą w przedsiębiorców oraz otworzą szerokie pole dla korupcji.

W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, m.in., że Trybunał Konstytucyjny [TK], wydając wyrok, zarzucił dotychczasowym, kwestionowanym przepisom, dotyczącym opłaty targowej, niespełnianie wymogów tzw. przyzwoitej legislacji, m.in. naruszanie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa oraz zasady praw nabytych, cyt. „… niejasność przepisu w praktyce zwykle oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo; z kolei zróżnicowanie indywidualnych rozstrzygnięć pociąga za sobą postrzeganie prawa jako niesprawiedliwego i utratę zaufania do państwa.”. Dalej, w uzasadnieniu czytamy, cyt. „Jednocześnie jednak nie wolno zapominać o zasadzie wyłączności ustawy sformułowanej w art. 217 Konstytucji. Jak podkreślone zostało w wypowiedzi Trybunału, ujęte w tym przepisie wyliczenie należy rozumieć jako nakaz uregulowania bezpośrednio w ustawie wszystkich innych elementów stosunku daninowego. W konsekwencji więc do unormowania rozporządzeniem (czyt. w drodze aktu wykonawczego, np. uchwały rady j.s.t. – przypis autora) mogą zostać przekazane jedynie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia do konstrukcji poszczególnych danin.”.

Nieczęsto się zdarza, aby już w samym uzasadnieniu – o czym dowodzą przytoczone wyżej fragmenty – zawierano argumenty ułatwiające krytykę projektu, którego uzasadnienie dotyczy.

Propozycja uchylenia kwestionowanego przez TK przepisu jest najmniej istotna, gdyż i tak niedługo utraciłby on swoją moc. Wyrok, przede wszystkim, nałożył na Sejm obowiązek przygotowania nowej regulacji prawnej dotyczącej opłaty targowej, cyt. (z uzasadnienia wyroku TK) „…Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej uchylonego przepisu o 18 miesięcy, aby dać Sejmowi więcej czasu na uchwalenie nowej regulacji, stwarzającej możliwość nie tylko nowego uregulowania materii określonej w uchylonym art. 15 ust. 2a ustawy, ale także rozważenia potrzeby ewentualnej nowej regulacji prawnej opłaty targowej, dostosowanej do zmieniających się stosunków ekonomicznych.”. Przedstawiony przez komisję senacką projekt ustawy nie tylko nie kształtuje choćby w zarysie konstrukcji daniny, jaką jest opłata targowa, ale wręcz wprowadza niedopuszczalny w świetle Konstytucji mechanizm, wg którego rada gminy będzie mogła dowolnie „okładać” opłatami podmioty prowadzące handel w wyznaczonych miejscach i „zwalniać” z tych opłat, nie wyznaczając danych miejsc na targowisko – co wcale nie oznacza, że nie będzie tam prowadzony handel.

Rozwiązanie, zaproponowane w projekcie ustawy, z racjonalnego punktu widzenia może być ocenione jako próba uprzywilejowania targowisk prowadzonych przez gminę poprzez usankcjonowanie kompetencji ustalania opłat przez „właściciela” tego targowiska de facto w sposób dowolny, np. opłat zaporowych na targowiskach konkurencyjnych.

Z drugiej strony, uniemożliwiając (i słusznie) reglamentację miejsc, w których będzie prowadzony handel na zasadach targowiska i sprzedaży „spontanicznej”, pozbawiają gminy dochodu z opłaty targowej z handlu w tych miejscach. Inaczej, najbardziej intratnym punktem do handlowania będzie miejsce przed bramą targowiska.

Senacki projekt ustawy przewiduje wprowadzenie, wbrew Konstytucji, całkowitej swobody w nakładaniu daniny publicznej, co otwiera pole dla korupcji i konfliktów. Przykładowo, rada gminy będzie władna odmiennie traktować sąsiednie targowiska, np. nie wskazując jednego z nich jako targowisko, lub wprowadzając nieproporcjonalnie różne opłaty. Nawet podmiot publiczny, posiadający legitymację zdobytą w wyborach powszechnych, nie może być wyposażony w takie uprawnienie.

Przeglądając załączoną do senackiego projektu dokumentację, dziwić może z jednej strony mnogość instytucji, które się na tan temat wypowiadały, z bardzo pochlebną opinią Rządu na czele, przy jednoczesnym braku opinii przedstawicieli samorządów najbardziej zainteresowanych, tj. samorządów gminnych, tym bardziej, że poproszono o opinię Związek Województw RP.

Zaskakujące są również opinie: Krajowej Izby Gospodarczej, Polskiej Konferencji Pracodawców Prywatnych LEWIATAN czy Krajowej Rady Doradców Podatkowych, niezawierające uwag do przedstawionego projektu, a tym samym niezauważające niebezpieczeństwa czyhającego nie tylko na drobnych przedsiębiorców działających w tym obszarze gospodarczym. Chyba że autorzy tych opinii pisali je w przekonaniu, iż dotyczy ona aktywności gospodarczej, która nie da się ujarzmić. Przypomnijmy, handel na targowiskach i nie tylko (ulicach, w mieszkaniach itd.) najbardziej kwitł w okresie, gdy był zakazany, w PRL-u, czy w czasie wojny, gdy za handel wieloma towarami groziła nawet kara śmierci.

Wykorzystane przy konstrukcji projektu uwagi Ministerstwa Finansów (http://www.senat.gov.pl/k7/dok/uch/konsultacje/834/834_4.pdf) najwyraźniej zostały zdeterminowane sytuacją, że opłata targowa nie jest dochodem budżetu państwa i stanowi (jak stwierdzono w opinii) zaledwie 0,3% dochodów własnych gmin (za rok 2009 r. 222,6 mln zł). Otóż, zdaniem autora, ściąganie nie zaledwie 0,3% tylko aż 0,3% dochodów własnych jest prowadzone przez gminy nieskutecznie, a niejednokrotnie w sposób nieprawidłowy, np. w formie ryczałtu czy wynagrodzenia w ramach umowy dzierżawy. Projekt przygotowany przez Komisję Ustawodawczą Senatu, nie rozwiązuje tych problemów i oprócz przekazania gminom (ich organom stanowiącym) monopolu na kształtowanie handlu na targowiskach na swoim terenie, nie wprowadza żadnych ram konstrukcyjnych dla zbieranej z tego tytułu daniny.

Ireneusz Krześnicki

Przydatne materiały:
ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 95 z późn. zm.)

Projekt ustawy zmieniający zasady poboru opłaty targowej