Spółdzielnia ma prawo złożyć wniosek o nadpłatę za gospodarowanie odpadami

Po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd nieważności uchwały rady gminy w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, spółdzielnia mieszkaniowa ma prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Nie wykluczają tego przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przeciwnym przypadku ryzyko ustanowienia wadliwego aktu prawa miejscowego ponosiłby wyłącznie jego adresat – tak korzystnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny (III FSK 1366/25). Oznacza to, że gminy muszą zabezpieczyć środki na zwrot nadpłat.

Sprawa, którą w poniedziałek, 12 października 2026 r., zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w siedmioosobowym składzie, była już przedmiotem rozważań tego sądu w kontekście możliwości podjęcia uchwały. Wówczas NSA odmówił jej podjęcia i skierował sprawę do rozpoznania przez skład poszerzony. I tak się właśnie stało. Sprawa ma niebagatelne znaczenie, dlatego uzasadniając ustnie wyrok, sędzia sprawozdawca Krzysztof Winiarski, poinformował, że uzasadnienie pisemne będzie liczyło około 50 stron, bo sprawa jest wieloaspektowa i ważna.

Przypomnijmy, że chodziło o to, czy spółdzielnia ma prawo złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty w trybie ustawy Ordynacja podatkowa, w sytuacji, kiedy wniesione przez nią opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, okazały się zawyżone, wskutek błędnie podjętej uchwały przez gminę, którą następnie zakwestionował sąd administracyjny. Spór w sprawie dotyczył więc oceny tego, czy stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy, określającej stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, umożliwia podatnikowi złożenie korekty deklaracji i uzyskanie stwierdzenia nadpłaty, czy też wyklucza to art. 6m ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Spółdzielnia Mieszkaniowa Przylesie w L. wniosła o stwierdzenie nadpłaty w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 czerwca 2022 r. dla pozostającej w jej zasobach nieruchomości. Wyjaśniła, że nadpłatę stanowi kwota nienależnie zapłaconej opłaty z uwagi na przyjęcie zawyżonej stawki opłaty, w następstwie stwierdzenia prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 9 marca 2022 r., I SA/Wr 584/21 nieważności uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z 9 czerwca 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty. Do wniosku strona dołączyła korekty deklaracji za dany okres.

Organy obu instancji nie podzieliły stanowiska Spółdzielni i odmówiły stwierdzenia nadpłaty. Przyjęły, że art. 6m ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi przepis szczególny (lex specialis) względem regulacji Ordynacji podatkowej i wyłącza możliwość złożenia deklaracji korygującej zmniejszającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy przeszłe, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w ustawie. Wobec niedopuszczalności skutecznej korekty deklaracji, brak jest podstaw do stwierdzenia nadpłaty w trybie art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej, niezależnie od faktu uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały określającej wysokość opłaty.

WSA we Wrocławiu w wyroku z 29 maja 2025 r. (I SA/Wr 152/25) przyznał rację Spółdzielni, wywodząc, że z wykładni językowej (gramatycznej), systemowej, historycznej i prokonstytucyjnej art. 6m ust. 4 i ust. 5 ustawy nie wynika zakaz stwierdzenia nadpłaty za okresy wsteczne, w sytuacji gdy WSA stwierdził uprzednio prawomocnym wyrokiem nieważność aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Rady Miejskiej, na podstawie którego wadliwie uchwalono metodę ustalenia oraz wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, oraz w oparciu o który podatnik tę opłaty obliczył, zadeklarował i zapłacił.

NSA po stronie spółdzielni, nadpłatę trzeba zwrócić

Od tego wyroku wpłynęły do NSA dwie skargi kasacyjne, wnieśli je: Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ II instancji) oraz Gmina, dopuszczona już wcześniej przez WSA jako uczestnik postępowania.

Reprezentująca SKO Izabela Woźniak, radczyni prawna, podtrzymywała argumentację skarbówki, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w omawianym przypadku.

- Skoro Ordynacja podatkowa nie miałaby zastosowania, to jakie reguły i zasady należy tu zastosować – dopytywał sędzia NSA. Radczyni SKO odpowiedziała, że pozostawia to sądowi.

- Skoro mamy do czynienia z daniną publicznoprawną, to nie ma podstaw do odmowy zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej, która stosuje się nie tylko do podatków, ale też innych należności publicznoprawnych – argumentowała przed NSA radczyni prawna spółdzielni Przylesie.

I te argumenty NSA podzielił.

Oddalając obie skargi kasacyjne w wyroku z 12 października 2026 r. NSA stwierdził, że spółdzielnia ma prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tego nie wykluczają (III FSK 1366/25).

Po prawomocnym stwierdzeniu nieważności uchwały gminy nie można wyłącznie ze względów celowościowych całkowicie pozbawić zobowiązanego możliwości wyprowadzenia z tego orzeczenia skutków przewidzianych w prawie. Taki rezultat prowadziłby do sytuacji, w której ryzyko ustanowienia wadliwego aktu prawa miejscowego ponosiłby wyłącznie jego adresat, podczas gdy organ, który akt ten ustanowił i pobierał na jego podstawie nienależne świadczenie, zachowywałby pełne korzyści z jego zastosowania, także po stwierdzeniu kwalifikowanej niezgodności tego aktu z prawem – uzasadniał wyrok sędzia Krzysztof Winiarski.

NSA uznał, że art. 6m ust. 4 ustawy „śmieciowej" należy interpretować w ten sposób, iż wprawdzie zakazuje on retrospektywnego obniżania zobowiązania przez zmianę danych będących podstawą samoobliczenia opłaty, z wyjątkami określonymi w ustawie, lecz nie wyłącza korekty dokonanej wyłącznie w celu odzwierciedlenia w deklaracji skutków prawomocnego stwierdzenia nieważności normy stawkowej. Przyjęcie wykładni przeciwnej, traktującej przywołaną regulację jako materialnoprawną normę sankcyjną, zachowującą należność ustaloną według stawki wynikającej z uchwały objętej prawomocnym stwierdzeniem nieważności, nadawałoby przepisowi procesowo-deklaracyjnemu skutek materialnoprawny, którego ustawodawca w nim nie wyraził.

Zdaniem NSA, dopuszczalne jest skorygowanie deklaracji za okres objęty nieważną uchwałą, korekta pozwala na ponowne odtworzenie prawidłowej wysokości zobowiązania wynikającej z obowiązującego prawa. Zastosowanie znajduje tu zwykły mechanizm wynikający z art. 72 par. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i zestawienie kwoty rzeczywiście zapłaconej z kwotą, która - przy uwzględnieniu skutku ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały - wynikała z prawidłowo obowiązujących norm prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje konieczność ustalenia, jaka kwota była prawnie należna przy założeniu, że nieważny akt prawa miejscowego nie wywoływał skutków prawnych od chwili jego podjęcia.

Zdaniem NSA, nadpłata będzie stanowiła różnicę między kwotami zapłaconymi a prawidłową wysokością zobowiązania na podstawie poprzedniej, ważnej uchwały.

 NSA podkreślił, że reguły praworządności wymagają zwrócenia nadwyżki jako stanowiącej bezprawnie pobraną należność, a przepisy ustawy „śmieciowej” tego nie uniemożliwiają.

Zdaniem NSA, wskazana opłata jest daniną publicznoprawną i nie wchodzą tu w grę przepisy kodeksu cywilnego i regulacje o odszkodowaniach, a przepisy Ordynacji podatkowej.

Wyrok o niebagatelnym znaczeniu

- Najważniejsze będzie pisemne uzasadnienie wyroku, gdyż to ono w praktyce wyznaczy kierunek, jaki trzeba będzie obrać, aby skutecznie domagać się zwrotu nadpłaconej opłaty śmieciowej. Na tym tle występuje wiele niuansów prawnych, które mogą mieć istotne znaczenie w procesie dochodzenia roszczeń wobec gmin – podkreśla Marcin Bodziony, doradca podatkowy, radca prawny, ekspert w zakresie kontroli i postępowań podatkowych. Wskazuje on na fakt, że wyrok i jego uzasadnienie mają bowiem ogromne znacznie nie tylko dla poboru opłaty śmieciowej w Legnicy.

- Zasadniczo każdy, niezależnie od miejsca zamieszkania, kto wpłacał opłatę śmieciową podwyższoną na podstawie uchwały, która następnie okazała się nieważna, powinien zapoznać się z argumentacją sądu i na tej podstawie ocenić, czy przysługuje mu zwrot nadpłaty. Na bazie ustnych motywów wyroku oceniam, że w wielu przypadkach roszczenie o nadpłatę będzie zasadne – podkreśla Marcin Bodziony.

Omawiany wyrok jest też sporym wyzwaniem dla gmin, w których podjęto takie nieważne uchwały podnoszące opłaty śmieciowe. Powinny one zabezpieczyć środki na zwroty nadpłat. Mam nadzieję, że po stronie samorządowców nie pojawi się pomysł, aby przeciągać stwierdzenia i zwroty nadpłat poprzez wydawanie decyzji odmownych i generowanie sporów sądowych – stwierdza Marcin Bodziony.

Wadliwe prawo miejscowe

Kolejny ekspert zauważa, że gminy mogą mieć problem po tym wyroku, ale przecież to one odpowiadają za wadliwe prawo.

Nie bez kozery "opłata śmieciowa" to właśnie opłata, a nie należność za usługę. Ma ona wprawdzie pewne cechy ekwiwalentności, ale pozostaje jednak opłatą o charakterze publicznoprawnym. Jej prawidłowy i zgodny z prawem pobór wymaga m. in. podstawy prawnej. Jeśli taka podstawa prawna okazuje się wadliwa, to opłata staje się nienależna. Owszem jest to problemem dla gminy (która odpady przecież odbierała), ale to przecież gmina (jej służby i jej organy) przygotowały i uchwaliły takie prawo miejscowe, które zostało zakwestionowane – podkreśla dr hab. Adam Bartosiewicz, prof. UJD, partner Gardens Tax & Legal.

To problem dużej wagi w całym kraju.

Okazuje się, że aż 71 spraw zostało zawieszonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie NSA. Żądania zwrotu nadpłat obejmują kwoty od 20 tysięcy zł do nawet 70 tys. zł.

Chociaż wyrok dotyczy tylko tej konkretnej sprawy, jego uzasadnienie z pewnością przełoży się na podobne sytuacje w całym kraju.