Poziom gospodarczy gminy wpływa na jej politykę przestrzenną
Wysokość dochodów własnych oraz poziom rozwoju przedsiębiorczości w gminie znacząco determinują możliwy zakres prowadzonej polityki przestrzennej. Artykuł pochodzi z czasopisma Finanse Komunalne.
Prowadzenie polityki przestrzennej na szczeblu gminy – jak każde zadanie własne samorządu – zdeterminowane jest przede wszystkim jej możliwościami finansowymi. Głównym instrumentem wyrażającym aktywną politykę przestrzenną w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To plan miejscowy gwarantuje znaczącą ochronę ładu przestrzennego oraz zrównoważony rozwój na szczeblu lokalnym. Uchwalenie planu nie jest jednak decyzją obligatoryjną gminy. W związku z powyższym gminy uzyskujące niższe dochody mogą mieć większe problemy związane z uchwalaniem planów miejscowych. Trudno jednakże wprost wskazać, że tylko i wyłącznie sytuacja finansowa gminy wpływa na powyższe działania. Warte podkreślenia jest jednak to, że niezależnie od możliwości finansowych, gminy o podobnych wynikach budżetowych mogą prowadzić różną politykę przestrzenną.
Celem artykułu jest zweryfikowanie polityki przestrzennej w zakresie uchwalania planu miejscowego w gminach (niebędących miastami na prawach powiatu) uzyskujących najwyższe i najniższe dochody własne w województwie zachodniopomorskim. Polega to zarówno na określeniu liczby uchwalanych planów, ich przeznaczenia, jak i stwierdzeniu pewnych prawidłowości w tym zakresie. Ponadto zweryfikowano politykę przestrzenną pod tym kątem w gminach o największej liczbie prywatnych podmiotów gospodarczych w województwie zachodniopomorskim. Przy okazji powyższej analizy należy mieć na uwadze, że to bardzo często przedsiębiorcy postulują, a nawet współfinansują uchwalenie planów – dlatego również niniejsza kwestia wydaje się warta weryfikacji.
Realizując cele badań, dokonano analizy dochodów własnych wszystkich gmin województwa zachodniopomorskiego w latach 2008–2011. Dla tego okresu wyciągnięto medianę dla każdej gminy i w ten sposób wybrano pięć gmin o najwyższych oraz pięć gmin o najniższych wynikach. Na analogicznej zasadzie wybrano pięć gmin, które w latach 2008–2011 liczyły najwięcej prywatnych podmiotów gospodarczych. Z uwagi na odrębną specyfikę nie brano w badaniach pod uwagę miast na prawach powiatu.
1. Uwarunkowania lokalnej polityki przestrzennej
Tadeusz Markowski wskazuje, że istotnym elementem systemu planowania jest sfera realna determinująca funkcjonowanie gospodarki przestrzennej[1]. Najważniejsze w systemie przestrzennym wydają się bezpośrednie instrumenty zarządzania przestrzenią. W intencji ustawodawcy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być kluczowym instrumentem zarządzania przestrzenią na szczeblu lokalnym. Gwarantuje on bowiem w największym stopniu:
– zachowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju stanowiących podstawowe zasady planowania przestrzennego w Polsce,
– łagodzenie konfliktów przestrzennych występujących pomiędzy poszczególnymi użytkownikami przestrzeni,
– wdrażanie dla poszczególnych obszarów gminy całościowej koncepcji związanej z zagospodarowaniem przestrzeni.
Jak wskazuje Dariusz Łaguna, plany miejscowe mogą w sposób bardzo szczegółowy ustalać warunki zabudowy różnych terenów (w tym np. przestrzeni publicznej), modelując tym samym przestrzeń w skali lokalnej[2]. Plan miejscowy jest jednak instrumentem fakultatywnym[3]. Alternatywą dla planu miejscowego jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu[4]. Należy jednak zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu jest to instrument oceniany negatywnie – przede wszystkim z uwagi na fakt, że decyzje są wydawane wskutek zgłaszanych wniosków (nie zależą więc bezpośrednio od oceny ze strony podmiotów polityki przestrzennej), oraz z uwagi na jego indywidualny charakter (co utrudnia, a nawet blokuje prowadzenie szerszej polityki przestrzennej)[5]. W literaturze wskazuje się ponadto na nieprecyzyjny sposób opracowywania warunków zabudowy dla danych inwestycji[6].
Niewielki zakres uchwalanych planów miejscowych wynika przede wszystkim (obok innych przesłanek) z obaw organów gmin przed koniecznością realizacji roszczeń odszkodowawczych przez gminę wobec właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, których wartość została obniżona wskutek wejścia planu miejscowego w życie. Plan miejscowy może bowiem ograniczać znacząco możliwość zagospodarowania określonych nieruchomości i powoduje to konsekwencje finansowe dla gmin[7]. Zwłaszcza w gminach, w których wartość nieruchomości jest bardzo wysoka, uchwalenie planu może spowodować dotkliwe konsekwencje finansowe. Ponadto istotnym problemem pozostają również same koszty związane z uchwaleniem planu miejscowego. Niezależnie od dokonywanej oceny polityk przestrzennych poszczególnych gmin należy uwzględniać wskazane okoliczności.
2. Polityka przestrzenna w gminach o najwyższych i najniższych dochodach własnych
Z literatury przedmiotu wynika, że wysokość uzyskiwanych przez gminę dochodów własnych determinuje znacząco możliwości tej gminy w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej.
Niemniej jednak niedoprecyzowane jest to, czym dokładnie różni się polityka przestrzenna prowadzona w gminach bogatszych finansowo od polityki przestrzennej prowadzonej w gminach biedniejszych pod tym względem. Mając na uwadze powyższe, na potrzeby artykułu zebrano dane dotyczące dochodów własnych dla wszystkich gmin województwa zachodniopomorskiego w latach 2008–2011. W badaniach wybrano dochody własne z uwagi na to, że w największym stopniu świadczą one o możliwościach rozwojowych gminy. Uznano, że w tym przypadku nie ma sensu przeliczanie dochodów własnych przypadających na mieszkańców gmin, gdyż analizie poddane jest uchwalanie planów miejscowych, niezależne bezpośrednio od liczby ludności. Z uzyskanych wartości w gminach wybrano medianę i z grupy wszystkich gmin wyznaczono gminy uzyskujące najwyższe i najniższe wartości. Badania związane z obliczeniem mediany są uzasadnione zamiarem przedstawienia w wynikach badań danych najbardziej czytelnych i możliwych do szybkiego porównania z danymi dotyczącymi innych gmin w skali rocznej.
Tabela
Gminy województwa zachodniopomorskiego o najwyższych dochodach własnych w latach 2008–2011 (w zł)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie dzienników urzędowych województwa zachodniopomorskiego.
@page_break@
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
Informacja o wysokości dochodów własnych stanowi jedną z informacji dotyczących poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego całej gminy. Z tabeli 1 wynika, że – nie uwzględniając miast na prawach powiatu – najwyższe dochody własne w gminach województwa zachodniopomorskiego w badanym okresie wystąpiły w gminach położonych w strefie zewnętrznej Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego oraz w gminach nadmorskich.
Niewątpliwie zarówno bliskość dużego miasta, jak i atrakcyjne warunki turystyczne gminy determinują jej rozwój. W badanej grupie zdecydowanie największe dochody są uzyskiwane przez gminy wiejsko-miejskie sąsiadujące ze Szczecinem (zob. tabela 1). Pozycja tych gmin wynika niewątpliwie także z rozwiniętej na ich obszarach przedsiębiorczości. Przy tej okazji należy mieć świadomość, że również położenie gmin będzie znacząco determinowało ich politykę przestrzenną.
Ogólnie polityka przestrzenna prowadzona przez gminy wskazane w tabeli 2 jest zróżnicowana. Niemniej jednak widoczna jest pewna swoboda tych gmin w ramach podejmowanej procedury uchwalania planu miejscowego. Nawet w przypadku gdy planów miejscowych w danej gminie jest mniej, to obejmują one większą powierzchnię. Z badanej grupy najmniej planów uchwaliły gminy nadmorskie. Co do zasady plany obejmują w nich najważniejsze tereny, w których w sposób kompleksowy zapewnia się przeznaczenie mieszane. Z wywiadów bezpośrednich wynika, że pomimo stosunkowo wysokich dochodów w tych gminach decyzja w sprawie uchwalenia planu wymaga przeznaczenia dużych nakładów finansowych i nie jest podejmowana zbyt szybko. Wypada więc uznać, że nie zawsze wyższe dochody budżetowe oznaczają aktywną politykę przestrzenną (stwarzając jednak lepsze warunki w tym zakresie).
Odmiennie wygląda sytuacja w gminach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie dużego miasta. Tak jak wskazano powyżej, należy pamiętać o tym, że gminy te mają ogółem zdecydowanie najwyższe dochody. Ich struktura przestrzenna – właśnie z uwagi na lokalizację – jest też bardziej zróżnicowana. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić w przypadkach tych gmin konsekwentnie aktywną politykę przestrzenną, w ramach której – w zależności od okoliczności – uchwalane są plany miejscowe o różnej powierzchni i zróżnicowanym przeznaczeniu. Dominuje tutaj przeznaczenie typowe dla planów, czyli mieszkaniowe oraz usługowe. Plany są uchwalane do różnych terenów, przede wszystkim w celu rozwoju lub wzmocnienia ich dotychczasowej funkcji. Należy podkreślić, że również lokalizacja gmin znacząco wpływa na kierunek i zakres prowadzonej polityki przestrzennej.
Tabela
Gminy województwa zachodniopomorskiego o najniższych dochodach własnych w latach 2008–2011 (w zł)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie dzienników urzędowych województwa zachodniopomorskiego.
Gminy uzyskujące najniższe dochody własne w badanym okresie to przede wszystkim gminy wiejskie, zlokalizowane w mało atrakcyjnych częściach województwa (tabela 3). W związku z lokalizacją zdecydowanie trudniej jest tym gminom określić pewne źródła dochodów, a zatem tego rodzaju gminom będzie zdecydowanie trudniej prowadzić aktywną politykę przestrzenną.
Polityka przestrzenna w gminach uzyskujących niższe dochody jest wzajemnie zróżnicowana (tabela 4). Niewątpliwie jednak w ogólnym zakresie jest ona zdecydowanie mniej aktywna niż w przypadku wcześniej wyodrębnionej grupy gmin. I tak, w gminie Krzęcin polityka ta jest oparta przede wszystkim na współpracy z inwestorami, w ramach której powstają plany miejscowe dla elektrowni wiatrowych. Na podobnej zasadzie został uchwalony plan miejscowy w gminie Marianowo. Jedynie w gminie Osina przeznaczenie planu dotyczyło szerzej rozumianych usług.
Ten jeden plan uchwalony w gminie w badanym okresie, obejmujący małą powierzchnię, wiązał się z intencją poprawienia warunków prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorców. W pozostałych gminach plany miejscowe w badanym okresie nie zostały uchwalone.
Z powyższego zestawienia wynika więc, że niskie środki budżetowe oznaczają bardzo duże utrudnienie dla prowadzonej polityki przestrzennej. W takim przypadku gminy przede wszystkim nastawiają się na współpracę z inwestorami w celu prowadzenia tej polityki przynajmniej w niewielkim zakresie.
3. Polityka przestrzenna w gminach o największej liczbie podmiotów gospodarczych
Osobno należy rozpatrzyć politykę przestrzenną w gminach o największej liczbie podmiotów gospodarczych. Gminy te – co do zasady – prowadzą specyficzną politykę przestrzenną. Przedsiębiorcy bardzo często wywierają bowiem presję na organy gminy w zakresie uchwalania planów miejscowych. Proponują również współfinansowanie tych działań. Można więc przyjąć, że duża liczba przedsiębiorców oznaczać będzie zdecydowanie lepsze szanse rozwoju przestrzennego gminy.
Tabela
Gminy województwa zachodniopomorskiego o największej liczbie prywatnych podmiotów gospodarczych w latach 2008–2011
Źródło: Opracowanie własne na podstawie dzienników urzędowych województwa zachodniopomorskiego.
@page_break@
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>
W ramach prowadzonych badań określono medianę dla liczby przedsiębiorców we wszystkich gminach województwa zachodniopomorskiego w latach 2008–2011. Wybrano w ten sposób gminy o największej liczbie przedsiębiorców, co obrazuje tabela 5. Należy zauważyć, że jest to zupełnie inna grupa gmin niż gminy o najwyższych dochodach własnych. Gminy te są wewnętrznie zróżnicowane: można wyodrębnić wśród nich zarówno gminę nadmorską (Trzebiatów), jak i gminy znajdujące się w sąsiedztwie dużego miasta (Stepnica, Suchań). Ogólnie nie ma jednak zbyt wielu wspólnych elementów łączących niniejszą grupę.
Gminy z największą liczbą podmiotów gospodarczych nie należą do kategorii gmin o najwyższych dochodach w skali całego województwa, niemniej jednak powinny być rozpatrywane razem z gminami czołowymi pod względem gospodarczym. Z tabeli 6 wynika, że prowadzona przez nie polityka przestrzenna jest aktywna, a pod względem liczby i zakresu uchwalanych planów miejscowych przypomina pierwszą grupę gmin. W tym przypadku koncepcje planistyczne poszczególnych gmin są wzajemnie mocno zróżnicowane. I tak, gminy Złocieniec i Suchań uchwalają plany przede wszystkim z przeznaczeniem mieszkaniowo-usługowym. W gminie Suchań plany dotyczą jednak zdecydowanie większych powierzchni.
W gminie Stepnica plany nie obejmują dużych powierzchni, ale można wśród uwzględnionego w nich przeznaczenia wyodrębnić cele turystyczne, środowiskowe oraz związane z inwestycją w zakresie gazociągu. Podobnie – tylko na większą skalę – kształtuje się polityka przestrzenna w gminie Postomino. Znowu w tym przypadku można wyodrębnić dominujące cele mieszkaniowo-usługowe, ale obok nich występują przeznaczenia związane z elektrowniami wiatrowymi i celami turystycznymi. W gminie Trzebiatów w badanym okresie najwięcej planów miejscowych zostało uchwalonych w 2008 r. – ze zróżnicowanym przeznaczeniem (także odnoszącym się do elektrowni wiatrowych). W kolejnych latach uzupełniono to o cele usługowo-rekreacyjne.
4. Podsumowanie
Przeprowadzone badania potwierdzają tezę, zgodnie z którą wysokość dochodów własnych oraz poziom rozwoju przedsiębiorczości w gminie znacząco determinują możliwy zakres prowadzonej polityki przestrzennej. Niemniej jednak w poszczególnych grupach gmin będzie występować zróżnicowanie wynikające z podjętych działań. W przypadku gmin bogatszych będzie ono dotyczyło:
– zakresu prowadzonej polityki przestrzennej,
– sposobów określania przeznaczeń objętych w planach miejscowych,
– lokalizacji w planach większych inwestycji.
Należy więc uznać, że wysokie dochody własne gmin otwierają możliwości związane z prowadzeniem szerszej, bardziej aktywnej polityki przestrzennej, ale nie zawsze są jednoznaczne z prowadzeniem takiej polityki. Podobnie, w gminach biedniejszych można wyróżnić trzy modele prowadzonej polityki przestrzennej:
– brak uchwalania planów,
– uchwalanie planów w bardzo niewielkim zakresie,
– uchwalanie planów dotyczących większych inwestycji, we współpracy z przedsiębiorcami.
Ta ostatnia kategoria działań powinna być z punktu widzenia prowadzonej polityki przestrzennej rozpatrywana odrębnie. Niemniej jednak przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w danej gminie w przeważającym zakresie potrafią wywierać presję na władze gmin w zakresie uchwalania planów. Nie chodzi im jednak oczywiście o ład przestrzenny, ale o prawne zabezpieczenie możliwości realizacji kolejnych inwestycji.
Przypisy:
[1] T. Markowski, Funkcjonowanie gospodarki przestrzennej – założenia budowy modelu zintegrowanego planowania i zarządzania rozwojem, w: T. Markowski, P. Żuber (red.), System planowania przestrzennego i jego rola w strategicznym zarządzaniu rozwojem kraju, Warszawa 2011, s. 25.
[2] D. Łaguna, Przekształcenia przestrzeni publicznej w miastach położonych na szlaku Wielkich Jezior Mazurskich, w: K. Heffner, T. Marszał (red.), Przestrzeń publiczna małych miast, Warszawa 2012, s. 90.
[3] R. Cymerman (red.), Podstawy planowania przestrzennego i projektowania urbanistycznego, Olsztyn 2011, s. 180– –181.
[4] T. Skotarczak, M. Nowak, Podstawowe instrumenty i uwarunkowania zarządzania przestrzenią w Polsce, w: M. Nowak, T. Skotarczak (red.), Zarządzanie przestrzenią miasta, Warszawa, s. 20.
[5] M. Nowak, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – instrument czy wyłącznie bariera rozwoju?, „Studia Regionalne i Lokalne” 2012/2, s. 77–80.
[6] M. Wdowicka, L. Mierzejewska, Chaos w zagospodarowaniu przestrzennym stref podmiejskich jako efekt braku zintegrowanego systemu planowania (na przykładzie strefy podmiejskiej Poznania), „Problemy Rozwoju Miast” 2012/1, s. 45.
[7] M. Nowak (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2012, s. 136–138.
