Programy ochrony powietrza (POP) uchwalane przez sejmiki województw są aktami prawa miejscowego. Dokumenty te określają politykę poprawy jakości powietrza na obszarze województwa. Zawierają wytyczne, przede wszystkim dla gmin, dotyczące działań naprawczych. Tylko niektóre z działań dotyczą bezpośrednio mieszkańców.
Teoretycznie program ochrony powietrza można zaskarżyć – jednak tylko wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie konkretnego interesu prawnego. W praktyce polskie sądy odrzucają skargi z przyczyn formalnych, nawet jeśli uchwalony program jest nieskuteczny czy niezgodny z unijnymi normami, co skutkuje pogorszeniem się zdrowia mieszkańców. Uniemożliwia to obywatelom i organizacjom działającym w interesie publicznym dochodzenie swoich praw przed sądami administracyjnymi. Od lat kwestionują to organizacje pozarządowe, zarówno przed sądami krajowymi, jak i unijnymi sądami. Teraz sprawą zajmie się TSUE, a pomocna może się okazać zmieniona dyrektywa w sprawie czystości powietrza.
Czytaj artykuł w LEX: Jakubowski Miłosz, Warso-Buchanan Agnieszka, Programy ochrony powietrza – prawo do sądu (w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz sądów krajowych)>
Komisja pozywa Polskę do TSUE
W obronie mieszkańców i organizacji pozarządowych stanęła Komisja Europejska, która 18 czerwca pozwała Polskę do TSUE w związku z barierami w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących jakości powietrza. Skarga dotyczy niemożności zaskarżenia braku lub niewystarczających planów ochrony powietrza, wymaganych na mocy dyrektywy o jakości powietrza. Zdaniem Komisji, indywidualni obywatele i organizacje ekologiczne muszą mieć możliwość kwestionowania decyzji władz, jeśli uznają, że działania są niewystarczające – co potwierdza również orzecznictwo TSUE.
Krajowe sądy uznają, że można zaskarżyć jedynie konkretny przepis, jeśli jest on skierowany bezpośrednio do osoby fizycznej, a nie cały dokument.
– Jeżeli ktoś uważa, że cały program ochrony powietrza jest zbyt słaby, nie realizuje obowiązków wynikających np. z przepisów unijnych, nie zawiera skutecznych działań poprawiających jakość powietrza, a w efekcie ludzie chorują, to nie jest w stanie wykazać naruszenia interesu prawnego – mówi Miłosz Jakubowski, radca prawny z Fundacji Frank Bold. Wskazuje, że brak możliwości skierowania sprawy do sądu administracyjnego wynika z ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Programy są bowiem aktami prawa miejscowego przyjmowanymi przez sejmik województwa.
Choć do tworzenia POP zobowiązuje ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – to kwestię ich zaskarżania reguluje art. 90 ustawy samorządowej. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, może zaskarżyć ten przepis do sądu administracyjnego – co podkreśla konieczność wykazania interesu prawnego.
Czytaj także komentarz praktyczny w LEX: Bujalski Rafał, Nowe przepisy dotyczące jakości powietrza [projekt UE]>
Próby nie zachęcają
Zarówno mieszkańcy, jak i organizacje zajmujące się ochroną powietrza wielokrotnie próbowały zaskarżać POP.
- Próbowaliśmy wykazać, że sądy powinny stosować prounijną wykładnię prawa i dlatego pojęcie naruszenia interesu prawnego powinno być interpretowane szerzej. Tłumaczyliśmy, że jeżeli osoba mieszka na terenie, gdzie występują przekroczenia określonych w prawie standardów jakości powietrza, to może naruszać jej dobra osobiste. TSUE wielokrotnie wykazywał (m. in. sprawy C-237/07 Janecek, C-404/13 ClientEarth), że takie programy powinny być zaskarżalne zarówno przez obywateli, jak i organizacje ekologiczne. Nasze sądy stały dotychczas na stanowisku, że taka wykładnia byłaby sprzeczna z prawem. Nie ma naruszenia interesu prawnego, bo program jest kierowany głównie do gmin, a nie do osób fizycznych– mówi prawnik z Frank Bold
Organizacja próbowała się odwoływać m.in. do wygranej sprawy mieszkańca Rybnika, który domagał się odszkodowania za nadmierne zanieczyszczenie powietrza. Po wieloletniej batalii i licznych odwołaniach włącznie ze skargą nadzwyczajną sąd orzekł, że wysokie stężenie zanieczyszczeń w powietrzu może naruszać dobra osobiste i zasądził odszkodowanie.
- Wskazywaliśmy m.in., że może to być podstawą do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego, ale polskie sądy administracyjne się z tym nie zgadzały. Takie jest utrwalone orzecznictwo – mówi Miłosz Jakubowski.
- Skarżyliśmy wraz z jedną organizacji ekologicznych cały POP dla województwa mazowieckiego, również bezskutecznie. Sądy, odrzucając skargi, stały na stanowisku, że POP to dokument skierowany do gmin, a nie do osób fizycznych – potwierdza dr Bartosz Draniewicz, radca prawny, prowadzący Kancelarię Prawa Gospodarczego i Ekologicznego.
Czytaj artykuł w LEX: Dorosz-Kruczyński Jakub, Gerwatowska Marta, Sprawne karanie za zanieczyszczenie powietrza jako instrument poprawy jakości życia – uwagi na tle karania za naruszenie przepisów "uchwały antysmogowej">
Szukanie pomocy nie tylko w kraju
Fundacja Frank Bold, po przegranej sprawie w NSA, złożyła skargę konstytucyjną na art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 czerwca 2021 r. (sygn. SK 23/17) uznał jednak, że przepis nie narusza konstytucji. Mec. Jakubowski zwraca uwagę, że w uzasadnieniu wskazano jednak na sprzeczność między polską wykładnią a orzecznictwem TSUE i potrzebę zmiany prawa.
Kolejne skargi z Polski trafiły do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który poinformował niedawno, że przystąpił do ich rozpatrzenia. Polski rząd ma przedstawić wyjaśnienia do września br. Skarga została również skierowana do Komisji Europejskiej, która po kilku latach procedowania przekazała ją do TSUE, uznając, że Polska nie podjęła działań naprawczych.
Przeczytaj także: Spaliny w miastach - dużo działań, mało efektów
Łatwiej zaskarżyć fragment
Czy jednak zaskarżenie programu ochrony powietrza jest dziś całkowicie niemożliwe? Bartosz Draniewicz odpowiada, że po odrzuceniach przez sądy administracyjne wniosków od osób fizycznych, które skarżyły cały program, inne osoby fizyczne próbowały skarżyć wybrane elementy.
- Na przykład zakaz używania określonych źródeł ogrzewania. Takie wnioski są rozpatrywane. Sądy administracyjne uznają, że skarżący ma interes prawny, bo regulacje dotyczą osoby fizycznej zamieszkującej dany teren. Zapadły już nawet korzystne wyroki, choć jeszcze nieprawomocne – np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2023 r., IV SA/Wa 771/23 – mówi dr Draniewicz.
Ewentualny, korzystny dla skarżących całe programy wyrok TSUE, to niejedyna szansa na zmianę sytuacji i możliwość skarżenia całych programów. Kolejna jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/2881 z 23 października 2024 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, która jednoznacznie wskazuje, że prawo do zaskarżenia POP-ów o musi być zapewnione zarówno obywatelom, jak i organizacjom ekologicznym. Polska ma ją wdrożyć do krajowych przepisów do grudnia 2026 r. Jak się nieoficjalnie dowiedzieliśmy, w Ministerstwie Klimatu i Środowiska trwają już prace nad nowelizacją przepisów.
Czytaj także artykuł w LEX: Bazylińska-Nagler Justyna, Monitorowanie przez państwo jakości powietrza (w świetle orzeczenia TS w sprawie Craeynest)>
To jednak nie koniec problemów zainteresowanych stron.
- Nawet jeżeli to się uda i będzie można skarżyć POP, pozostaje kwestia działania sądów administracyjnych, które badają akta tylko pod kątem zgodności z prawem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym brakuje środków dowodowych, poza dowodem uzupełniającym z dokumentu. Nie można powołać biegłego. Chcielibyśmy, żeby sądy administracyjne mogły oceniać POP także merytorycznie. Dziś nie są do tego przygotowane – mówi Miłosz Jakubowski.
Czytaj także w LEX: Komfort oddychania czystym powietrzem>
Cena promocyjna: 62.1 zł
|Cena regularna: 69 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 48.3 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
