Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.

Ta sytuacja – jak zauważa Radosław Ślusarczyk – odbiła się w szczególności na działaniach inwestycyjnych podejmowanych przez gminy. Występujące w Polsce zaniechania oraz chęć wykorzystania dostępnych w ramach współfinansowania środków unijnych skłaniają do poszukiwania rozwiązań pozwalających na utrzymanie wystarczającego poziomu wzrostu nakładów inwestycyjnych. Jednym z takich rozwiązań jest odpowiednio umodelowane partnerstwo publiczno-prywatne.

Działalność inwestycyjna prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego (JST), w tym gminy, jest wynikiem nałożonych na nie obowiązków przez funkcjonujące w Polsce przepisy prawne. Skala tych obowiązków jest rezultatem funkcjonującego w polskim prawodawstwie postulatu decentralizacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Konstytucji RP ustrój terytorialny zapewnia decentralizację władzy publicznej. Oznacza to taki podział zadań publicznych, aby największa ich część była wykonywana przez władze lokalne, czyli jak najbliższe obywatelowi. W art. 163 Konstytucji RP zapisana została także zasada domniemania kompetencji samorządu terytorialnego, zgodnie z którą „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”.

1. Działalność inwestycyjna gmin

Wśród wspólnot samorządowych specjalną i podstawową funkcję sprawują gminy. Funkcja ta wynika ze znaczenia, jakie zostało jej nadane w Konstytucji RP i w ustawach szczegółowych. Zgodnie z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP „gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego”. Choć formuła ta nie rozstrzyga o faktycznym podziale zadań publicznych, to określa jednak podstawową funkcję, jaką pełni gmina. Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym[1] w art. 6 ust. 1 wskazuje, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W wyżej wymienionej ustawie w art. 7 ust. 1 postanowiono także, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Do spraw, które w szczególności obejmują jej zadania własne, zaliczono m.in. sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnych dróg, ulic, mostów, placów i organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, a także działalność w zakresie telekomunikacji (art. 7 ust. 1 pkt 1–20 u.s.g.).


Rola, jaką odgrywa gmina, oraz zakres sprawowanych przez nią zadań sprawiają, że dla ich poprawnego wykonywania niezbędne są odpowiednie zasoby finansowe. Musi je ona przeznaczać zarówno na wydatki bieżące, jak i na inwestycje związane z przypisanymi jej zadaniami. Rozróżnienie pomiędzy wydatkami bieżącymi i inwestycyjnymi pozwala ocenić słuszność występowania deficytu budżetu gminy. Finansowanie wydatków bieżących deficytem nie ma ekonomicznego uzasadnienia i może stać się przyczyną problemów związanych z nadmiernym zadłużeniem. Podział na wydatki bieżące i te o charakterze majątkowym jest istotny, ponieważ w niektórych krajach (np. w Niemczech) wymagane jest, aby dochody bieżące pokrywały wydatki bieżące samorządu. Także w przypadku Polski zasada równoważenia części bieżącej budżetu JST została wprowadzona na mocy art. 242 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych[2].

O ile deficyt związany z nadmiernymi wydatkami bieżącymi należy uznać za zjawisko niekorzystne, o tyle inaczej jest, gdy występuje on w wyniku podejmowania działań inwestycyjnych przez gminę. Konieczność podejmowania znaczącej liczby inwestycji jest szczególnie widoczna w przypadku gmin, w których występują wieloletnie zapóźnienia m.in. w takich dziedzinach, jak gospodarka wodno-kanalizacyjna czy drogownictwo. Podejmowanie inwestycji infrastrukturalnych wymaga jednak wyjątkowo wysokich nakładów finansowych.

Wzrost inwestycji samorządowych w ostatnich latach jest uzasadniony możliwością wykorzystania w tym celu bezzwrotnych środków finansowych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Inwestycje gminne mogą być współfinansowane z takich programów operacyjnych, jak np. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko czy Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej. Z tych dwóch powodów, tj. występujących ewidentnych zapóźnień oraz możliwości wykorzystania środków europejskich, dynamiczny wzrost inwestycji samorządowych wydaje się jak najbardziej uzasadniony pod względem społecznym i ekonomicznym.

Lata 2005–2009 były okresem charakteryzującym się znaczącym wzrostem poziomu inwestycji podejmowanych przez JST w Polsce, w tym w szczególności przez gminy. W 2005 r. poziom inwestycji samorządowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca wyniósł 134 euro, a w 2009 r. kształtował się już na poziomie 262 euro. Wynika stąd, że poziom inwestycji podejmowanych przez JST we wskazanym okresie wzrósł o 195%[3]. Także w 2010 r. JST, a przede wszystkim gminy wydawały na infrastrukturę znaczące kwoty. Należy wskazać, że m.st. Warszawa w tym roku wydało na inwestycje infrastrukturalne kwotę 3,59 mld zł. Taki wynik pozwolił stolicy wyprzedzić KGHM SA i stać się największym inwestorem w Polsce[4]. Z kolei Wrocław zrealizował program inwestycyjny na poziome 857 mln zł, większy niż realizowany przez Orlen SA[5].

Niestety dla gmin wykorzystywanie przez nie środków w ramach funduszy europejskich wymaga od nich odpowiedniej wysokości wkładu własnego. Ze względu na to, że w budżetach gmin występują często problemy ze zbilansowaniem dochodów i wydatków, finansowanie kosztownych inwestycji infrastrukturalnych może odbywać się przede wszystkim poprzez wzrost deficytu. Z kolei planowany deficyt JST (w tym gminy), zgodnie z art. 89 u.f.p., mogą finansować poprzez emisję papierów wartościowych oraz zaciąganie kredytów i pożyczek.

Taka forma finansowania deficytu prowadzi jednak do wzrostu państwowego długu publicznego. Wynika to z art. 72 ust. 1 u.f.p., na mocy którego „państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:
1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;
3) przyjętych depozytów;
4) wymagalnych zobowiązań:
a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,
b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem”.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.

@page_break@

Konsekwencją prowadzenia przez gminy szerokiego frontu inwestycji był więc wzrost ich zadłużenia, ale także i zadłużenia państwa. Dynamikę tego procesu przedstawia tabela 1. Obejmuje ona lata od 2005 do 2012, przy czym okres 2005–2010 to czas przed wejściem w życie nowych zasad zadłużania.

Dane w tabeli 1 pokazują, że konsekwencją wzrostu poziomu inwestycji w latach 2005– –2010 był znaczący wzrost poziomu zadłużenia gmin, a w efekcie także wzrost poziomu państwowego długu publicznego. Należy jednak podkreślić, że wzrost poziomu długu gmin (i szerzej – pozostałych JST) nie był główną przyczyną gwałtownego wzrostu zadłużania całego sektora publicznego. Co więcej, można stwierdzić, że miał on znaczenie marginalne w porównaniu z innymi czynnikami wpływającymi na poziom długu publicznego.
 

Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa. Informacja o wykonaniu budżetu jednostek samorządu terytorialnego za lata 2005–2012.
 

2. Potrzeba ograniczenia nadmiernego zadłużania gmin

Wzmożone procesy inwestycyjne gmin finansowane deficytem spowodowały, że wiele z nich zbliżyło się niebezpiecznie do dopuszczalnego dla nich poziomu zadłużenia, a nieliczne nawet go przekroczyły. Ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych[6] w art. 170 stanowiła, że poziom ten dla JST nie może przekroczyć 60% jej dochodów ogólnych w danym roku budżetowym. Dodatkowo „(...) łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym:
1) spłat rat kredytów i pożyczek (...) wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek (...);
2) wykupów papierów wartościowych emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (...) wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych (...);
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń oraz gwarancji
– nie może przekroczyć 15% planowanych na dany rok budżetowy dochodów jednostki samorządu terytorialnego” (art. 169 u.f.p. z 2005 r.). Ponadto wymogi te są zaostrzane w przypadku wprowadzenia procedur ostrożnościowych[7].

Na koniec 2009 r. liczba gmin, których poziom zadłużenia przekroczył granicę 60% wykonanych dochodów tych gmin, wyniosła 16, w tym 2 miasta na prawach powiatu. Dodatkowo, aż dla 68 gmin (w tym 4 miast na prawach powiatu) wskaźnik ten kształtował się na poziomie od 50–60%. Warto zwrócić uwagę, że brak ujęcia w poziomie zadłużenia zobowiązań na realizację programów i projektów realizowanych z udziałem środków unijnych spowodował spadek liczby gmin powyżej krytycznej granicy 60% do 7 jednostek[8].

Do pełnej analizy sytuacji finansowej gmin (i innych JST) na koniec 2009 r. niezbędna jest dodatkowa informacja dotycząca wysokości państwowego długu publicznego oraz jego relacji do PKB. Zgodnie z polską metodologią liczenia długu publicznego wyniósł on na koniec 2009 r. 669,9 mld zł, kształtując się na poziomie 49,8% PKB. Oznaczało to niebezpieczne zbliżenie do wartości 50% PKB, ustanowionej przez ustawę o finansach publicznych jako wartości pierwszego progu ostrożnościowego.

Co więcej, według metodologii ESA'95 próg ten został przekroczony. Sytuacja finansów publicznych podlegała dalszemu pogarszaniu i w 2010 r. w relacji państwowego długu publicznego do PKB osiągnęła poziom 52,8%. Zmusiło to Ministra Finansów do poszukiwania oszczędności w celu ograniczenia skali przyrostu długu publicznego. Jedną z decyzji służących temu celowi było wydanie rozporządzenia Ministra Finansów z 23.12.2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa[9].

Rozporządzenie zostało wydane na podstawie specjalnie w tym celu zmienionego art. 72 ust. 2 u.f.p.[10] W ustępie tym została zawarta delegacja ustawowa, na mocy której Minister Finansów określa „w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności”. We wcześniejszej wersji omawianego ustępu brakowało sformułowania upoważniającego Ministra Finansów do zaliczania poszczególnych rodzajów zobowiązań do tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, które zostały wymienione w art. 72 ust. 1 u.f.p.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.

@page_break@


Zgodnie ze zmienionym uprzednio art. 72 ust. 2 u.f.p. 23.12.2010 r. Minister Finansów wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa. W § 3 rozporządzenia zostały określone rodzaje zobowiązań zaliczane do poszczególnych tytułów dłużnych, wymienionych w art. 72 ust. 1 u.f.p. O ile pkt 1, 3–4 § 3 rozporządzenia nie zmieniły treści oraz zakresu pojęciowego tytułów dłużnych określonych w art. 72 ust. 1 u.f.p., takich jak: wyemitowane papiery wartościowe, przyjęte depozyty oraz wymagalne zobowiązania, o tyle pkt 2 tego paragrafu wprowadził istotną zmianę w rozumieniu pojęcia „zaciągnięte kredyty i pożyczki”. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia ten tytuł dłużny wliczany do państwowego długu publicznego obejmuje: „kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu”.

Przed przejściem do skutków dla poziomu zadłużenia gmin, jakie przyniosła powyżej przedstawiona definicja „kredytów i pożyczek”, należy wspomnieć, że powstał spór o zgodność z Konstytucją RP art. 72 ust. 1–2 u.f.p. w zw. z § 3 jej rozporządzenia wykonawczego. Na brak takiej zgodności wskazuje Marek Mazurkiewicz, twierdząc, że „taka redakcja § 3 rozporządzenia z 23.12.2010 r. wskazuje na jego niezgodność z art. 2 i art. 92 ust. 1 w zw. z art. 163 i art. 216 ust. 1 i 5 Konstytucji RP”[11]. Z kolei Ministerstwo Finansów stało na stanowisku, że „zarzuty naruszenia przez rozporządzenie Ministra Finansów z 23.12.2010 r. Konstytucji RP nie są zasadne i nie znajdują oparcia we wskazanym stanie faktycznym i prawnym”[12]. W związku z występującą różnicą zdań niektóre samorządy postanowiły skierować wniosek o rozstrzygnięcie sprawy do Trybunału Konstytucyjnego.

Niezależnie jednak od sporu o konstytucyjność nowej reguły zadłużenia, rozporządzenie Ministra Finansów weszło w życie 1.01.2011 r. Konsekwencje wprowadzonej redefinicji pojęcia „kredyty i pożyczki” przyniosły istotne zmiany w pozycji finansowej znaczącej liczby gmin. Wynikało to z faktu, że na mocy § 3 rozporządzenia część zobowiązań wliczanych do ich długu tylko w przypadku ich wymagalności została zaliczona do tytułu dłużnego „kredytów i pożyczek”. W ten sposób zobowiązania te, niezależnie od ich wymagalności, zaczęły powiększać poziom zadłużenia gmin. Skutkiem takiego przesunięcia było pogorszenie ich sytuacji finansowej praktycznie z dnia na dzień.

Z tabeli 2 wynika, że wprowadzenie nowych zasad zadłużania spowodowało spadek tempa przyrostu poziomu długu JST. Prawidłowość ta wystąpiła także w przypadku gmin oraz miast na prawach powiatu. Samorządy musiały ograniczyć przyrost zadłużenia, gdyż w wyniku wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów ponad 100 JST pogorszyło znacząco swoją sytuację finansową[13]. Niestety, to ograniczenie dynamiki przyrostu zadłużenia skutkowało spadkiem poziomu wydatków majątkowych JST. Sytuacja taka nie ominęła także wydatków tego typu ponoszonych przez gminy i miasta na prawach powiatu. Prawie całość wydatków majątkowych JST stanowią wydatki inwestycyjne. Oznaczało to więc spadek poziomu inwestycji. Szczególnie widoczny był on w przypadku gmin, których wartość inwestycji spadła o blisko 5,8 mld zł w 2012 r. w porównaniu z 2010 r.

Nagłe ograniczenie możliwości dalszego zadłużania oraz chęć utrzymania dotychczasowego poziomu podejmowanych inwestycji skutkowały poszukiwaniem przez jednostki samorządowe innych dróg uzyskiwania kapitału niż zaciąganie nowych zobowiązań. Jedną z nich jest zastosowanie partnerstwa publiczno-prywatnego w procesie inwestycyjnym.

Podsumowując, nowe zasady kalkulowania zadłużenia, wprowadzone przez rozporządzenie z 23.12.2010 r., zostały zastąpione rozporządzeniem z 28.12.2011 r.[14] Jednak w nowym rozporządzeniu nastąpiły jedynie kosmetyczne zmiany, a sporny § 3 pkt 2 rozporządzenia z 23.12.2010 r. został przepisany w całości do nowego rozporządzenia z 23.12.2011 r. Wynika stąd, że powyższa analiza oraz wskazane długofalowe konsekwencje dotyczące skutków wprowadzenia nowej zasady zadłużania są nadal aktualne (zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem z 28.12.2011 r., które weszło w życie 1.01.2012 r.).



Źródło: Opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu państwa...


3. Istota partnerstwa publiczno-prywatnego

Zgodnie z definicją przedstawioną przez The National Council for Public-Private Partnerships „partnerstwo publiczno-prywatne to oparte na umowie porozumienie między jednostką publiczną i podmiotem prywatnym o charakterze komercyjnym. Dzięki temu porozumieniu umiejętności i zasoby każdego z sektorów wykorzystane są przy dostarczaniu usług odbiorcom i udostępnianiu obiektów użytkownikom”[15]. W szerszym ujęciu partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to „wszelkie formy zaangażowania pozagospodarczego środków prywatnych bez powiększania zadłużenia publicznego dla realizacji zadań publicznych”[16]. Należy podkreślić przede wszystkim różnorodność form, pod postacią których może występować współpraca pomiędzy podmiotami sektora publicznego i prywatnego, a które mieszczą się pod pojęciem PPP.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.

@page_break@


Także pod względem okresów historycznych występowały różnice pomiędzy skalą oraz dziedzinami funkcjonowania wzajemnej kooperacji między wspomnianymi sektorami.

Istotny rozwój[17] PPP nastąpił na przełomie lat 80. i 90. XX w., gdy w Wielkiej Brytanii wprowadzono program Private Finance Initiative (PFI), będący jedną z form PPP. Inicjatywa ta była związana z postulatem urynkowienia działań sektora publicznego, realizowanego przez Partię Konserwatywną. Celem zastosowania formuły PFI miało być ograniczenie występującego w tamtym okresie znaczącego deficytu finansów publicznych oraz zwiększenie jakości świadczonych usług publicznych. Niestety, w pierwszych latach funkcjonowania formuła PPP nie przyniosła oczekiwanych wyników. Sytuacja uległa zmianie, gdy w 1996 r. wprowadzono zasadę, że żaden publiczny projekt inwestycyjny nie będzie przyjęty do realizacji, jeśli uprzednio nie zostanie przeprowadzona analiza jego wykonania z wykorzystaniem mechanizmu PFI[18]. Obecnie około 4% wszystkich inwestycji sektora publicznego realizowanych jest w ramach formuły PPP. W Wielkiej Brytanii, która jest liderem w realizowaniu zadań publicznych w tej formie, wskaźnik ten wynosi blisko 10%[19].

Zastosowanie PPP w realizacji zadań sektora publicznego ma swoje uzasadnienie w wielu przesłankach. Główną z przyczyn takiego rozwiązania jest, jak pisze Antonio Vives, „szczupłość środków rządowych przeznaczanych na utrzymanie i rozwój infrastruktury”[20]. Wśród pozostałych przyczyn i jednocześnie zalet takiej formy finansowania zadań publicznych wymienić można także: osiągnięcie wyższej wartości wskaźnika Value for Money, „transfer nowoczesnej technologii, podział ryzyka inwestycyjnego, aktywizacja sektora prywatnego czy budowa zaufania publicznego”[21]. Forma ta niesie jednak również ze sobą pewne zagrożenia, m.in.: wysokie koszty transakcyjne (związane z zawarciem porozumienia ze stroną prywatną), „podwyższenie poziomu opłat przez operatora prywatnego w ramach zasady swobody ustalania cen i zagwarantowanie przez sektor publiczny minimum przychodów dla operatora prywatnego, jeśli popyt na usługi będzie niższy od prognozowanego”[22]. Komisja Europejska wskazuje, że pozytywne efekty wynikające z zastosowania PPP przewyższają koszty (w szczególności transakcyjne), jeżeli wielkość projektu inwestycyjnego przewyższa 20 mln euro. Warunek ten spełniają duże projekty inwestycyjne realizowane przez polskie gminy.

W rzeczywistości gospodarczej występują różnego rodzaju modele funkcjonowania PPP w zakresie realizacji komunalnych usług infrastrukturalnych. W zależności od formy własności oraz podmiotu zarządzającego infrastrukturą (czy jest to właściciel, czy podmiot zewnętrzny), Jarosław Zysnarski wyróżnia następujące rodzaje modeli funkcjonowania wspomnianych usług:
– model niemiecki (nazywany także holenderskim) – charakteryzujący się łączeniem funkcji właściciela oraz operatora infrastruktury; funkcjonujący w nim operator jest wysoce uzależniony od decyzji władz lokalnych;
– model brytyjski – w modelu tym infrastruktura jest własnością prywatną zarządzaną przez jej właściciela;
– model francuski – w którym własność komunalna eksploatowana jest przez podmiot zewnętrzny. W modelu tym kontrakty pomiędzy stroną publiczną i prywatnym operatorem zawierane są najczęściej na okres 10–30 lat;
– model przemysłowy – w przypadku tego modelu podmiot prywatny powierza zarządzanie swoją własnością innemu podmiotowi prywatnemu; model ten nie występuje w praktyce usług komunalnych;
– model BOT – stanowi kombinację poprzednio wymienionych modeli; jest formułą, w której inwestor prywatny jest zobligowany do wybudowania, eksploatowania, a następnie przekazania na własność gminie obiektu będącego przedmiotem PPP[23].

W obecnej sytuacji finansowej gmin oraz przy istniejącym stanie infrastruktury komunalnej najbardziej odpowiednimi modelami funkcjonowania PPP wydają się model BOT lub brytyjski. Polskie gminy w swojej współpracy z inwestorami prywatnymi mogą wykorzystać takie formuły, jak: ROT (rehabilitate–operate–transfer, wyremontuj–eksploatuj–przekaż) lub BBO (buy-build-operate, kup-wybuduj-eksploatuj).

4. Partnerstwo publiczno-prywatne sposobem łagodzenia skutków zadłużenia

Funkcjonowanie PPP w Polsce reguluje ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym[24], która zastąpiła ustawę z 27.07.2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym[25]. Ustawa z 2008 r. określa m.in. wybór partnera prywatnego[26] i formy funkcjonowania PPP w Polsce. Uchwalona w 2008 r. ustawa o PPP nie rozstrzygała jednak bezpośrednio o zaliczaniu zobowiązań gmin wynikających z PPP do obciążającego je długu.

Do końca 2010 r., zgodnie z art. 72 ust. 1 u.f.p., zobowiązania wynikające z realizacji inwestycji w ramach PPP były wliczane do poziomu zadłużenia, jedynie gdy stały się one wymagalne.

Sytuacja prawna tych zobowiązań zmieniła się w momencie wejścia w życie rozporządzenia z 23.12.2010 r. Zmiana ta wynikała z zapisanej w § 3 formuły, zgodnie z którą do wymienionej w art. 72 ust. 1 pkt 2 kategorii dłużnej „zaciągnięte kredyty i pożyczki” „zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego” (§ 3 rozporządzenia z 23.12.2010 r.). Wprowadziło to zamieszanie do sposobu klasyfikacji zobowiązań wynikających z umów PPP. W celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości Ministerstwo Finansów wydało opinię[27] wskazującą, że zaliczenie omawianych zobowiązań do zadłużenia gmin powinno odbywać się zgodnie z decyzją Eurostatu z 11.02.2004 r.[28] Zgodnie ze wskazaną decyzją umowa o PPP nie ma wpływu na dług, jeżeli są spełnione następujące warunki: ryzyko budowy oraz ryzyko dostępności lub popytu ponosi partner prywatny[29].

Jednak wielu ekspertów zwracało uwagę, że nie można stosować przepisów decyzji Eurostatu na zasadzie analogii do wyjaśnienia reguł zaliczania zobowiązań wynikających z PPP do długu publicznego, wynikających z § 3 rozporządzenia z 23.12.2010 r.[30] Kontrowersyjną sytuację prawną rozwiązano, wprowadzając uregulowanie spornych kwestii bezpośrednio do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym[31]. Zgodnie z nowym art. 18a ust. 1 u.p.p.p.: „Zobowiązania wynikające z umów o partnerstwie publiczno-prywatnym nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu – z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników, takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy”. Zmiana ta weszła w życie 1.01.2013 r.

Wskazane w art. 18a u.p.p.p. ryzyka obejmują: ryzyko budowy (m.in. spóźnione dostawy, defekty techniczne i nieprzestrzeganie określonych standardów), ryzyko dostępności (np. brak dostarczania zakontraktowanej liczby usług oraz ich określonej jakości), a także ryzyko popytu (spadek popytu na produkty oferowane przez partnera prywatnego niezależny od niego)[32].

Odpowiednie zaklasyfikowanie, czy umowa wpływa na poziom długu gminy, czy też nie, wymaga przeprowadzenia analizy ryzyka związanego z danym przedsięwzięciem, uwzględnia w szczególności wymienione trzy rodzaje ryzyka. Taka analiza powinna składać się z: identyfikacji, wyceny oraz ilościowej analizy ryzyka[33]. Analizując ryzyka związane z przedsięwzięciem, gmina powinna dokonać takiego transferu ryzyka na partnera prywatnego, aby spełnić wymagania art. 18a u.p.p.p. Należy przy tym jednak pamiętać, że wzrost ryzyka ponoszonego przez partnera prywatnego jest także związany z większym wynagrodzeniem za jego udział w przedsięwzięciu.

Przedstawiona sytuacja prawna preferuje więc zawieranie przez samorządy gminne umów o PPP, w szczególności odpowiadających modelom brytyjskiemu oraz BOT. Modele te pozwalają na odpowiedni transfer ryzyk związanych z podejmowanym przedsięwzięciem, a dodatkowo umożliwiają uzyskanie zadowalającej wartości wskaźnika Value for Money. Wartość ta wynika z faktu, że przetransferowane ryzyko motywuje partnera prywatnego do świadczenia usług zgodnie z przyjętymi standardami[34].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.


@page_break@


5. Wnioski

Zmiany w zaliczaniu tytułów dłużnych do poziomu państwowego długu publicznego, wprowadzone przez Ministra Finansów, zmusiły wiele gmin do korekty ich polityki inwestycyjnej. Może to skutkować obniżeniem tempa dorównywania jakości usług komunalnych świadczonych przez te samorządy do poziomu występującego w krajach tzw. starej Unii Europejskiej.

Dodatkowo obniżenie tempa inwestycji może być przyczyną spadku tempa wzrostu gospodarczego Polski w wyniku działania mechanizmu mnożnikowego. Efekt ten był widoczny w II połowie 2012 r., kiedy to gospodarka Polski zwolniła do wzrostu PKB na poziomie 1,4% rok do roku w III kwartale, a w całym 2012 r. wzrost ten wyniósł 1,9%. Wynikało to także z ograniczenia inwestycji przez samorządy, które to skurczyły się w III kwartale 2012 r. aż o 23,5% rok do roku[35], a w IV kwartale o 18,4% rok do roku[36] (w ujęciu kasowym).

Argumentem za poszukiwaniem innych źródeł finansowania działalności inwestycyjnej gmin jest także zbliżająca się nowa perspektywa finansowa w UE. Presja na zmniejszenie partycypacji środków europejskich w konkretnych projektach inwestycyjnych będzie wymuszać większą dyscyplinę finansową. Wspomniana dyscyplina jest także związana ze zdolnością JST do generowania tzw. wkładu własnego w finansowaniu inwestycji. Uwaga na ten problem została w szczególności zwrócona w analizie przeprowadzonej przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych (KRRIO)[37]. Na podstawie wieloletnich prognoz finansowych samorządów KRRIO oszacowała, że w najbliższych latach problemy związane ze spełnieniem warunków określonych w art. 243 u.f.p. będzie miało od 135 do 153 JST[38].

Wśród nielicznych rozwiązań pozwalających na utrzymanie wysokiego tempa wzrostu inwestycji prowadzonych przez gminy bez zwiększania nadmiernie poziomu ich zadłużenia jest zastosowanie PPP[39]. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy występuje odpowiednie rozłożenie ryzyka pomiędzy partnerem prywatnym a publicznym.

Podsumowując, PPP może stać się remedium na negatywne konsekwencje ograniczenia poziomu zadłużenia gmin. Wynikiem zwiększenia liczby inwestycji realizowanych w ramach PPP może być także poprawa ich efektywności. Wymaga to jednak odpowiedniej polityki promującej tę formę współpracy[40] oraz konkretnego sklasyfikowania w prawodawstwie wydatków związanych z PPP do kategorii wydatków inwestycyjnych, a nie bieżących[41]. Partnerstwo publiczno-prywatne gminy mogą wykorzystać w przypadku kosztownych inwestycji infrastrukturalnych (tj. wodno-kanalizacyjnych i drogowych). Badania opinii publicznej wskazują, że to właśnie one są szczególnie pożądane społecznie[42]. Niestety dużą przeszkodą w wykorzystywaniu tej formy finansowania projektów inwestycyjnych jest niechęć organów władzy publicznej do bezpośredniej współpracy z sektorem prywatnym, która z kolei wynika m.in. z obawy przed zarzutami korupcyjnymi. Stąd też niezbędna jest zmiana podejścia organów władzy samorządowej do PPP.
 
Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne.
 

Przypisy:
1] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej: u.s.g.
[2] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: u.f.p.
[3] Dane za: E. Markowska-Bzducha, Wydatki inwestycyjne samorządów krajów unijnych w dobie kryzysu, „Finanse Komunalne” 2010/11, s. 5–15.
[4] G. Cydejko, P. Karnaszewski, Zbuntowane metropolie, „Forbes” 2011/6, s. 18–20.
[5] G. Cydejko, P. Karnaszewski, Zbuntowane..., s. 18–20.
[6] Ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: u.f.p. z 2005 r.
[7] Wspomniane powyżej przepisy dotyczące ograniczenia poziomu zadłużenia, tj. art. 169–170 u.f.p. z 2005 r., będą obowiązywać gminy do końca 2013 r., kiedy zostaną zastąpione przez formułę (wzór), pozwalającą określić indywidualny dla każdej gminy poziom obciążenia budżetu spłatą rat kredytów i pożyczek wraz z należytymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, wykupem papierów wartościowych wraz z należytymi odsetkami i dyskontem od nich oraz potencjalnymi spłatami kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji (art. 243 u.f.p.).
[8] Ministerstwo Finansów, Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. Informacja o wykonaniu budżetu jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 27–28.
[9] Rozporządzenie Ministra Finansów z 23.12.2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 252, poz. 1692), dalej: rozporządzenie z 23.12.2010 r.
[10] Ustawa z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1726).
[11] M. Mazurkiewicz, Problem zgodności z Konstytucją art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 3 jej rozporządzenia wykonawczego – zagadnienia dyskusyjne, „Finanse Komunalne” 2011/4, s. 5–13.
[12] Pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów D. Radziwiłła do M. Berka, Sekretarza Rady Ministrów (DPI4/657/47/MKT/2011/1161), Warszawa 14.03.2011 r., www.ppp.gov.pl, s. 12.
[13] W. Kępa, Finansowanie inwestycji przy nowej definicji długu, http://iskb.infor.pl.
[14] Rozporządzenie Ministra Finansów z 28.12.2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767).
[15] The National Council for Public-Private Partnerships, www.ncppp.org.
[16] J.A. Stefanowicz, Kiedy partnerstwo publiczno-prywatne, www.freepress.org.pl.
[17] Choć idea PPP w obecnym kształcie ma dość krótką historię, to jednak już w starożytności można znaleźć informację o greckim inżynierze z IV w. p.n.e., który na wyspie Eubei uzyskał długoletnią koncesję na meliorację jeziora. Forma ta obecnie jest określana mianem BOT (build-operate-transfer, wybuduj-eksploatuj-przekaż). Inne metody współpracy pomiędzy podmiotami prywatnymi a sektorem publicznym w okresie starożytności i średniowiecza dotyczyły takich dziedzin, jak ochrona i obrona miast. Zob. D. Hajdys, Formalnoprawne możliwości współpracy sektora publicznego i prywatnego w ramach modelu partnerstwa publiczno-prywatnego, „Finanse Komunalne” 2011/9, s. 22–30. Samo pojęcie PPP (public-private partnership) pochodzi z USA, gdzie wykorzystywano je do określania programów edukacyjnych finansowych przy wsparciu sektora prywatnego. W latach 50. XX w. zaczęto stosować je w szerszym kontekście obejmującym także współfinansowanie instalacji komunalnych przez sektor prywatny.
[18] A. Kopańska, A. Bartczak, J. Siwińska-Gorzelak, Partnerstwo publiczno-prywatne. Podmioty prywatne w realizacji zadań publicznych sektora wodno-kanalizacyjnego, Warszawa 2008, s. 68–69.
[19] A. Sarnacka, J. Dziekański, Rola Banku Gospodarstwa Krajowego na rynku partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, „Finanse Komunalne” 2011/1–2, s. 124–131.
[20] A. Vives, Private Infrastructure: Ten Commandments for Sustainability, „Journal of Project Finance” 1997/1, s. 20.
[21] K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne. Przesłanki, możliwości, bariery, Warszawa 2006, s. 24.
[22] K. Brzozowska, Partnerstwo..., s. 24.
[23] J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Teoria i praktyka, Gdańsk 2003, s. 24–35.
[24] Ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 19, poz. 100 ze zm.).
[25] Ustawa z 28.07.2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420 ze zm.).
[26] Przepisy ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w określaniu procedury wyboru partnera prywatnego zawierają odwołania do ustawy z 9.01.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 ze zm.), ustawy z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r. poz. 907 ze zm.) oraz ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).
[27] Pismo Ludwika Koteckiego, Sekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów, dotyczące wpływu projektów PPP na poziom długu (DP14/657/2/0/MKT/2011/1088), www.ppp.gov.pl.
[28] Decyzja Eurostatu nr 18/2004 z 11.02.2004 r.
[29] W 2012 r. w opublikowanym przez siebie podręczniku zaostrzył jednak stanowisko wobec ryzyka ponoszonego przez sektor publiczny w ramach PPP. Zob.: Eurostat, Manual on Government Deficit and Debt, 2012, http://epp.eurostat.ec.europa.eu.
[30] Tymi ekspertami byli m.in. Marek Mazurkiewicz, (M. Mazurkiewicz, Problem zgodności..., s. 5–13), Michał Bitner (M. Bitner, Wpływ transakcji partnerstwa publiczno-prywatnego na dług i deficyt jednostki samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 2011/1–2, s. 60–75) oraz Tomasz Wołowiec i Dariusz Reśko (T. Wołowiec, D. Reśko, Nowe reguły zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego – konsekwencje prawne i ekonomiczne, „Finanse Komunalne” 2012/11, s. 37–44).
[31] Artykuł 16 ustawy z 16.11.2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce (Dz. U. z 2012 r. poz. 1342).
[32] PPP szansą na finansowanie rozwoju regionalnego: wpływ PPP na kształtowanie długu publicznego w nowych zasadach rachunkowości budżetowej, Toruń 2011.
[33] Metodologia tworzenia analiz ryzyka w projektach PPP i ich podział pomiędzy stroną publiczną i prywatną w kontekście ich wpływu na klasyfikację projektu pod kątem długu i deficytu sektora publicznego, Warszawa 2012, s. 16.
[34] E.R. Yescombe, Partnerstwo publiczno-prywatne. Zasady wdrażania i finansowania, Kraków 2008, s. 339.
[35] Ministerstwo Finansów, Informacja kwartalna o sytuacji makroekonomicznej i stanie finansów publicznych w III kwartale 2012 r., 2013/1, s. 12.
[36] Ministerstwo Finansów, Informacja kwartalna o sytuacji makroekonomicznej i stanie finansów publicznych w IV kwartale 2012 r., 2013/2, s. 14.
[37] Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Spełnienie przez jednostki samorządu terytorialnego relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych, Warszawa 2013.
[38] Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Spełnienie..., s. 3.
[39] Inną z form spełniających powyższy warunek jest emisja przez samorząd obligacji przychodowych.
[40] Jak w Wielkiej Brytanii, w której już w 1996 r. powołano instytucje mające wspierać PPP w samorządach.
[41] Na problem ten zwracają uwagę M. Bitner i M. Wawrzyniak w „Biuletynie Partnerstwa Publiczno-Prywatnego” 2012/5, s. 94.
[42] B. Pięcek, Wydatki inwestycyjne na gospodarkę wodno-ściekową w okresie przed i po akcesji Polski do Unii Europejskiej, „Finanse Komunalne” 2008/1–2, s. 35.