Opłata za wjazd, nagrobek czy dom pogrzebowy? Sądy coraz częściej mówią gminom „nie”

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie widać zmianę podejścia do opłat pobieranych na cmentarzach komunalnych. Coraz bardziej utrwala się linia, zgodnie z którą gminy mogą pobierać jedynie opłaty wyraźnie przewidziane w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a nie dowolne należności związane z funkcjonowaniem nekropolii. Sądy konsekwentnie eliminują z obrotu prawnego m.in. opłaty za wjazd na cmentarz, korzystanie z domu pogrzebowego czy „zachowanie” grobów urnowych i murowanych.

Cmentarz komunalny stanowi mienie gminne i jednocześnie obiekt użyteczności publicznej, służący zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, przede wszystkim w zakresie pochówku. W oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (u.g.k. ) za korzystanie z usług komunalnych w zakresie chowania zmarłych oraz korzystania z cmentarza gmina może ustalać opłaty. Jednocześnie, prawa i obowiązki gminy w zakresie zarządzania cmentarzem komunalnym, w tym pobierania opłat, powiązane są z indywidualnym prawem do grobu, o którym mowa w przepisach ustawy dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (u.c.ch.z).

Opłaty za korzystanie z cmentarza nie są podatkami ani opłatami lokalnymi w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W orzecznictwie wskazuje się, że opłaty cmentarne mają podwójny wymiar:

• świadczenia pieniężnego określonego w akcie prawa miejscowego (tj. uchwale rady gminy lub zarządzeniu wójta, burmistrza, prezydenta miasta),
• składnika umowy dotyczącej prawa do grobu zawieranej przez uprawnionego z zarządcą (administratorem cmentarza).

W następstwie umowy, po uiszczeniu opłaty cmentarnej, strona uzyskuje prawo do pochowania zmarłego, a także szereg uprawnień o charakterze trwałym, np. prawo wzniesienia nagrobka, stałego odwiedzania grobu i jego utrzymania (uchwała SN z 12 lipca 1970 r., III CZP-75/70). W ramach prawa do grobu uprawnionemu przysługuje prawo domagania się od gminy udostępnienia miejsca, jego ochrony i utrzymania terenu cmentarza w porządku. Jednocześnie z prawem wiąże się obowiązek podporządkowania się regulacjom dotyczącym wymiarów grobu, wysokości opłat, zasad ponownego użycia grobu, zamknięcia i likwidacji cmentarza.

Analiza orzecznictwa dotycząca uchwalania i pobierania przez gminę opłat za korzystanie z cmentarza pozwala wskazać kilka kluczowych kwestii, które były często przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych.

Przeczytaj także: Nawet 27 kg odpadów na jeden grób - pamięć o zmarłych obciąża miasta

Forma aktu wprowadzającego opłaty

Akty ustalające opłaty cmentarne ze względu na powszechną moc obowiązującą i zewnętrzny charakter są aktami prawa miejscowego, które powinny przybierać formę uchwał rady gmin, a następnie powinny być ogłoszone wojewódzkim dzienniku urzędowym (wyrok NSA z 14 marca 2024 r. III OSK 1704/22). Dopuszcza się, by określenia cennika zostało powierzone organowi wykonawczemu gminy na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. Udzielenie delegacji do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) takiego zarządzenia powinno nastąpić w drodze uchwały rady gminy, którą należy traktować jako akt wewnętrzny, niebędący aktem prawa miejscowego. Brak stosownej uchwały oznacza, że ewentualne decyzje dotyczące cen i opłat, podjęte przez organ wykonawczy, będą dotknięte wadą nieważności (wyrok WSA we Wrocławiu z 2 czerwca 2011 r. II SA/Wr 245/11). Co istotne, ustalanie ceny za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie może następować w drodze decyzji innego podmiotu – wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może delegować tego uprawnienia na inny podmiot.

Granice stanowienia opłat przez gminę

Spór dotyczy relacji między art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej; art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy wspomniana regulacja ustawy o gospodarce komunalnej uprawnia radę gminy do samodzielnego ustanawiania dowolnych opłat związanych z korzystaniem z cmentarza. Przepis ten zawiera bowiem ogólną normę, która pozwala na ustanawianie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei, art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach zawiera upoważnienie dla zarządcy cmentarza do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok oraz opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu (ziemnego).

W aktualnym orzecznictwie dominuje pogląd, że art. 7 u.c.ch.z. stanowi regulację szczególną (lex specialis) wobec art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zakresie rodzajów opłat związanych z chowaniem zwłok, co wyłącza możliwość kreowania przez gminę innych, dodatkowych opłat za korzystanie z cmentarza w akcie prawa miejscowego (wyrok NSA z 14 marca 2024 r. III OSK 1704/22). Sądy wskazują, że przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałaby, że art. 7 ust. 1-3 u.c.c.z. byłby zbędny w zakresie, w jakim dopuszcza ustalania opłat za użycie grobu. Do takich pozaprawnych opłat, których gmina nie może uchwalić należą zatem opłaty za udostępnienie miejsca na pochówki urnowe na okres 20 lub 50 lat, opłaty za „dochówki” urn, opłaty za zachowanie grobów urnowych, opłaty za możliwość ustawienia, rozebrania nagrobka i jego ponowne ustawienie, opłaty za ekshumację na miejscu już opłaconym, opłaty za korzystanie z mienia komunalnego w związku z wykonywaniem usług przez podmioty zewnętrzne (usług nieświadczonych przez zarządcę cmentarza).

W wyroku z 11 stycznia 2017 r., II OSK 929/15, NSA wskazał, że ustawa o cmentarzach dopuszcza pobieranie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po 20 latach.

Również w wyroku z 16 kwietnia 2024 r., III OSK 3643/21, NSA uznał za niezgodną z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i art. 2 Konstytucji RP opłatę za „korzystanie z cmentarza na czas pogrzebu” w kwocie 300 zł, ponieważ uchwała nie wskazywała precyzyjnie, za co opłata jest pobierana (czy za sam pochówek, wstęp na cmentarz, udział w ceremonii), oraz wprowadzała opłaty za „nadzory” (nadzór nad wykopaniem grobu, ekshumacją, montażem nagrobka, budową grobu murowanego), co nie mieści się w pojęciu korzystania z obiektów użyteczności publicznej.

W wyroku z 17 marca 2022 r. III SA/Wr 51/21 WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność zarządzenia prezydenta miasta, które wprowadziło liczne opłaty np. za groby urnowe, kolumbarium, zachowanie grobów urnowych. Sąd przypomniał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. nie daje podstawy do ustalenia przez prezydenta miasta cen lub opłat za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarzy komunalnych w związku z wykonywaniem ceremoniału pogrzebowego, wykonywaniem ekshumacji oraz opłat za inne usługi cmentarne, gdyż na mocy ustawy usługi takie nie mogą być uznane za związane z korzystaniem z mienia komunalnego.

Za pozbawione podstawy prawnej sąd uznał opłaty ustanowione przez radę gminy za wjazd na teren cmentarza, za korzystanie z domu przedpogrzebowego, za postawienie nagrobka, dodatkową opłatę za pochówek w miejscu uprzednio opłaconym, opłatę za miejsce grzebalne po dokonaniu pochówku (wyrok NSA z 17 września 2024 r. III OSK 357/23).

Wymóg precyzyjnej regulacji

Sądy wymagają, by uchwały w sprawie ponoszenia opłat cmentarnych jasno określały:

• podstawę prawną jej podjęcia (zwykle art. 4 u.g.k. w zw. z przepisami ustawy o cmentarzach);
• dokładny przedmiot opłaty (za co opłata jest pobierana – np. opłata za pochówek, udostępnienie miejsca, opłata prolongacyjna, usługa cmentarna);
• adresatów i sposób obliczania opłaty.

Nieprecyzyjne sformułowania (np. „opłata za korzystanie z cmentarza na czas pogrzebu”, „opłata za nadzór”, „opłata za korzystanie z mienia komunalnego przy wykonywaniu usług przez inne podmioty”) są uznawane przez sądy za sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. II OSK 3139/17; wyrok NSA z 7 września 2017 r. II OSK 27/16; wyrok NSA z 28 kwietnia 2015 r. II GSK 538/14).

Uchwalenie regulaminu cmentarza

Utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony (art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach). Zapis ten koresponduje z kompetencją organu wykonawczego gminy do gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g.).

Rada gminy może wprowadzić reguły dotyczące obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach gminnych. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być jednak traktowane jako przepisy porządkowe. Regulaminy te, nie mogą też w sposób dowolny naruszać lub modyfikować innych przepisów. Dlatego to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy decyzja, czy zarząd cmentarzem komunalnym będzie wykonywał samodzielnie, czy też powierzy to zadanie administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji (wyrok WSA w Gorzowie z 28 marca 2018 r., II SA/Go 97/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2021 r., II SA/Łd 706/21). Wyłącznie uprawnionym do wyznaczenia administratora cmentarza i określenia jego uprawnień jest wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta ). Kwestii tych nie może regulować rada gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2023 r. III SA/Wr 994/22).

Cywilnoprawny charakter prawa do grobu a obowiązki uprawnionego

Opłaty za korzystanie z cmentarza są ustalane w akcie prawa miejscowego, jednak ich uiszczenie następuje w ramach umowy zawartej z zarządcą cmentarza. Sądy próbowały odpowiedzieć na pytanie, na ile zmiana cennika w akcie prawa miejscowego oddziałuje na istniejące cywilnoprawne prawa do grobu (np. przy już dokonanych pochówkach, przy umowach zawartych na określony czas).

W wyroku z 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22, NSA podsumował dotychczasowe orzecznictwo tym zakresie i zaakcentował, że z tzw. prawa do grobu wynika szeroki pakiet uprawnień o charakterze cywilnym, których istotą jest związanie z konkretnym miejscem pochówku i jego utrzymaniem. Sąd powiązał to z regulacją art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach, wskazując, że dla grobów ziemnych ustawodawca przewidział 20‑letni okres ochronny, po którym grób może być ponownie użyty, chyba że jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie i uiści przewidzianą opłatę – wtedy ochrona trwa kolejne 20 lat; natomiast dla grobów murowanych przeznaczonych dla więcej niż jednej osoby oraz grobów urnowych ww. regulacja nie ma w ogóle zastosowania – co oznacza, że nie ma ustawowej podstawy, by ograniczać czasowo prawo do tych grobów ani wiązać ich „zachowanie” z okresową opłatą prolongacyjną. Na tym tle można zrekonstruować pośrednie odpowiedzi sądów na problem kolizji między nowym cennikiem a już istniejącymi prawami. Prawa nabyte w wyniku uiszczenia opłaty cmentarnej i zawarcia umowy nie mogą być zatem „skracane” przez późniejszą uchwałę rady gminy. Skoro bowiem w momencie uiszczenia opłaty za miejsce i pochowania zmarłego dochodzi do nabycia określonych praw cywilnoprawnych, to późniejsza uchwała zmieniająca stawki nie może działać wstecz i je modyfikować albo wprowadzać dodatkowe ciężary. Wprost wskazuje na to konstrukcja art. 7 ustawy o cmentarzach: dopóki grób nie zostanie „ponownie użyty” (a dla grobów ziemnych – przed upływem 20 lat bez zastrzeżenia i opłaty), nie może dojść do naruszenia istniejącego prawa do grobu przez nałożenie dodatkowych opłat za samo utrzymanie tego samego miejsca.

Groby urnowe i grobowce murowane

W orzecznictwie wyrażany jest jednolity pogląd, że w odniesieniu do grobów murowanych wieloosobowych i grobów urnowych art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach wyłącza mechanizm 20-letniej prolongaty. Oznacza to, że nie można uzależniać możliwości dalszego korzystania z takiego grobu od okresowego uiszczania opłaty. Nie jest zatem dopuszczalne ustanowienie opłaty za „przedłużenie prawa do grobu” w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego dla więcej niż jednej osoby ani do grobu urnowego (wyrok NSA z 17 września 2024 r. III OSK 357/23).

W świetle art. 7 ustawy o cmentarzach nie jest dopuszczalne tworzenie przez akt prawa miejscowego konstrukcji „opłat za zachowanie” grobów murowanych lub urnowych na kolejne okresy – niezależnie od tego, czy miałyby one dotyczyć praw już istniejących, czy nowych. Powołany przepis nie daje też podstawy do ustalenia opłat za udostępnienie na 20 lub 50 lat miejsca dla pochówków urnowych, opłat za dochówki urn, stanowiących pochodne tych opłat oraz opłat za zachowanie grobów urnowych. (wyrok NSA z 14 marca 2024 r. III OSK 1704/22).

Podkreśla się, że skoro regulacje art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach nie mają zastosowania do grobu murowanego i urnowego - dochówek może nastąpić w każdym czasie (ale będzie to musiało oczywiście zgodnie z możliwościami wynikającymi z wolnych stanowisk i uwzględnieniem istniejących praw do grobu), zaś brak jest możliwości ponownego pochowania w drodze "zamiany" takiego grobu po 20 latach (lub innym czasie) w nowy grób. Regulacja uzależniająca zachowanie takiego grobu od wniesienia opłaty nie ma w tym przypadku konsekwentnie zastosowania.

Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowiący, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione, reguluje kwestię uiszczenia opłaty jako warunek uniemożliwiający ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Przepis ten zasadniczo zawiera upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. Tym samym określa zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Nie można utożsamiać każdej czynności wykonywanej przy kolejnym pochówku z odrębną opłatą publicznoprawną, którą rada gminy może automatycznie ustanowić w cenniku (wyrok NSA z 28 maja 2024 r., III OSK 2032/23).