Obowiązujące od 2003 r. strefy płatnego parkowania (SPP) to instrument w ręku gmin miejskich, by przeciwdziałać niskiej rotacji pojazdów w centrach miast i parkowaniu z naruszeniem obowiązujących przepisów. Biorąc pod uwagę okres ich blisko 19-letniego funkcjonowania można wyciągnąć wniosek, że ich skuteczność zależy od tego czy odpowiadają potrzebom miejscowym, są zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych (w szczególności w zakresie prawidłowego oznaczenia), a także czy są terminowo i rzetelnie obsługiwane.
Znacząca większość miejsc postojowych oznakowana nieprawidłowo
Z raportu sporządzonego przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2019 r. -"Funkcjonowanie płatnego parkowania w miastach" wynika, że o ile wszystkie kontrolowane strefy zostały ustalone na obszarach charakteryzujących się deficytem miejsc postojowych, to w przypadku szesnastu z siedemnastu miast, w których prowadzona była kontrola, działania związane z organizacją miejsc płatnego parkowania naruszały obowiązujące przepisy. Zakres, skala oraz skutki takich naruszeń były zróżnicowane i w skrajnych przypadkach prowadziły do uzyskiwania przez gminy nieuprawionych dochodów. W trzynastu miastach oznakowanie obszaru SPP nie było zgodne z przepisami, a w dziewięciu z nich całkowicie podważało legalność pobierania opłat za postój.
Bolączką organizatorów SPP, na co szczególną uwagę zwrócili inspektorzy NIK, było właściwe przygotowanie miejsc postojowych w strefie. W tym zakresie nieprawidłowo stosowali przepisy rozporządzenia z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Zgodnie z tymi przepisami w strefie płatnego parkowania, oznaczonej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi (D-18 parking, z opcją T-30 pokazującą sposób prawidłowego pozostawienia pojazdu) oraz znakami poziomymi w postaci stanowiska postojowego, linii wyznaczającej pas postojowy, koperty albo miejsca dla pojazdu osoby niepełnosprawnej (znaki: P-18, P-19, P-20, P-24).
Co ważne, nawet w zakresie wykładni, wydawałoby się technicznych przepisów, nie było tutaj szczególnie pomocne gminom orzecznictwo sądów administracyjnych, które nawet do tej pory nie wypracowało jednego stanowiska, które dałoby odpowiedź na pytanie, czy legalny jest pobór opłaty za postój w SPP, gdy miejsce postojowe nie zostało prawidłowo oznaczone.
Płacimy za postój w wyznaczonym miejscu w strefie
Podstawą prawną pobierania opłaty za postój w SPP jest art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej jako u.d.p.), zgodnie z którym: "opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Ustawodawca nie sprecyzował jednak pojęcia "wyznaczonego miejsca". Jest to o tyle ważne, że niedopełnienie obowiązków w tym zakresie może prowadzić do utraty możliwości skutecznego pobierania i egzekwowania opłat, w tym opłat dodatkowych, o których mowa w art. 13f u.d.p.
W wyroku z 29 stycznia 2014 r., II GSK 1769/12, NSA uznał, że obowiązek uiszczania opłaty za parkowanie pojazdu dotyczy całego wydzielonego obszaru stanowiącego SPP. Przez "wyznaczone miejsce" należy wprawdzie rozumieć miejsce wyznaczone do parkowania na drodze publicznej, ale opłata będzie pobierana również za parkowanie w każdym innym miejscu. Pogląd ten, jako idący wbrew zamierzeniom ustawodawcy - cel funkcjonowania strefy zostałby zredukowany do zapewnienia gminie przychodów, nie został przychylnie odebrany. Począwszy zatem od wyroku NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13, sądy administracyjne zaczęły odróżnić sytuację, w której pojazd został zaparkowany w SPP, ale w miejscu niewyznaczonym do parkowania (np. na przejściu dla pieszych) od sytuacji, w której zaparkowano go w miejscu w tym celu wyznaczonym. Takim miejscem nie może być teren całej strefy, w której przepisy prawa nie zakazują parkowania pojazdów (tak wyroki NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15, z 21 czerwca 2016 r., II GSK 233/15 oraz z 28 września 2017 r., II GSK 3447/15).
Również z interpretacji w/w przepisów dokonanej przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa w czerwcu 2016 r. wynikało, że opłata może być pobierana wyłącznie wtedy, gdy postój odbywa się w SPP, w wyznaczonym i oznakowanym miejscu. Ministerstwo podkreśliło, że jego zdaniem miejsca dla postoju pojazdów powinny być oznaczone jednocześnie znakami poziomymi i pionowymi.
Czytaj: Spółdzielnia mieszkaniowa nie może blokować auta>>
Znaki pionowe albo pionowe czy też podwójne oznakowanie
Spór przecięła ostatecznie uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 października 2017 r. sygn. II GPS 2/17, uwzględniająca stan prawny istniejący po nowelizacji w dniu 14 lutego 2014 r. rozporządzenia technicznego w sprawie znaków i sygnałów drogowych. Powiększony skład sądu uznał, że kierowca płaci wyłącznie za postój w miejscu do tego wyznaczonym za pomocą właściwych znaków drogowych określonych w w/w rozporządzeniach. Miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to zatem, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D–18 i znakami poziomymi typu P-18. Miejsca oznaczone wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego. W praktyce zastosowanie uchwały oznaczało, że jeżeli na terenie gminy pobierano opłaty za parkowanie na całych obszarach strefy płatnego parkowania, a nie na wyznaczonych miejscach znakami pionowymi i poziomymi, to należało tego zaprzestać. Jeśli zatem wybrane przez kierowcę miejsce postoju (dopuszczalne na ogólnych zasadach prawa o ruchu drogowym) nie zostało oznakowane w sposób właściwy, to miejsce to nie może zostać zakwalifikowane jako miejsce spełniające wymogi stanowiska postojowego. Tym samym naliczenie opłaty za postój w takim miejscu lub nałożenie opłaty dodatkowej wskutek nieuiszczenia opłaty za postój będzie bezprawne.
Fakt, że problem istnieje, potwierdził przedmiotowy raport NIK. W tylko pięciu z siedemnastu skontrolowanych stref (Gdynia, Piotrków Trybunalski, Przemyśl, Jasło, Krosno) nie wystąpiły żadne odstępstwa w oznakowaniu strefy, a w czterech miastach brak prawidłowego oznakowania, mógłby podważać podstawę pobierania opłat za postój. Nie dziwi zatem, że w zarzutach reklamacyjnych kierowanych do organizatorów strefy pojawia się brak należytego oznaczenia miejsca parkingowego znakami, w szczególności poziomymi.
Coraz częściej zaczynają zwracać na to uwagę również sądy administracyjne i przyznawać w takich sytuacjach rację kierowcom. W wyroku z 12 listopada 2020 r. I SA/Gl 714/20, WSA w Gliwicach stwierdził, że zasadność obciążenia użytkownika drogi opłatą za parkowanie w lokalizacjach bez znaków poziomych wymaga wykazania, że pojazd pozostawiono w strefie płatnego parkowania na wydzielonym parkingu, w obrębie którego ustalono konstrukcyjnie stanowiska. Również w wyroku z dnia 29 listopada 2020 r. I SA/Gl 919/19 ten sam sąd uznał, że rezygnacja ze znaków poziomych wymaga konstrukcyjnego ustalenia stanowisk. Ma ono bowiem zastąpić znaki poziome, które nie tylko zwiększają bezpieczeństwo uczestników ruchu, ale również gwarantują maksymalne wykorzystanie wydzielonych parkingów.
Bez podwójnego oznakowania opłata jest nielegalna
W najnowszym wyroku z 29 maja 2020 r., I GSK 1655/19, NSA akceptując treść uchwały tego sądu z 2017 r. podkreślił, że znak pionowy nie jest wystarczający, aby uznać, że miejsce postoju jest prawidłowo wyznaczone. Wyrok ten zapadł w następstwie rozpoznania skargi od wyroku sądu administracyjnego w Krakowie, w którym to sąd pochylił się nad skargą kierowcy kwestionującego zasadność pobierania przez miasto wyznaczonego w SPP tylko za pomocą znaku pionowego D-18 i tabliczki o treści "dotyczy zatoki". Organy administracji stały na stanowisku, że spełnia to przesłanki "wyznaczenia miejsca postojowego", a tym samym poboru opłaty postojowej.
Sąd administracyjny był innego zdania. Wyjaśnił, że nieopłacony postój musi mieć miejsce nie tylko w SPP, ale też w miejscu wyznaczonym znakami pionowymi i poziomymi. Jeżeli znaków poziomych nie stosowano, organizator strefy musi wykazać, że pojazd pozostawiono w strefie płatnego parkowania na wydzielonym parkingu, w obrębie którego ustalono konstrukcyjnie stanowiska postojowe zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych. W tym przypadku tak nie było. NSA przychylił się do tego poglądu i skargę Prezydenta Krakowa oddalił.
Podsumowując, należy się zgodzić, że opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w SPP można pobierać wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu. Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy, byłoby sprzeczne z celem wprowadzenia stref w miastach i sprowadzałoby się do zapewnienia gminom przychodów z tytułu pobierania opłat za postój w strefie.
Nie cały zatem obszar strefy jest miejscem, w którym za postój pojazdów samochodowych można pobierać opłaty. Ponadto, miejsca postojowe muszą być w terenie strefy dodatkowo wyznaczone przez stosowanie podwójnego oznakowania tj. znaków pionowych, jak i poziomych, względnie znaku pionowego i konstrukcyjnego wydzielenia stanowiska. Nie jest wystarczające oznaczenie miejsca postojowego wyłącznie znakiem pionowym albo poziomym. Inaczej istnieje podstawa do podważania legalności poboru opłaty za postój pojazdów w tym miejscu.