Podział cmentarza żydowskiego na mniejsze działki i zagospodarowanie ich na cele publiczne spowodował spór prawny. Wojewódzki konserwator zabytków poprosił o respektowanie zaktualizowanych granic nekropolii we wszelkich dokumentach planistycznych, gdyż jest ona traktowana jako zabytek. Przeciwstawił się temu właściciel jednej z działek. Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość, czy karta ewidencyjna zabytku nie narusza prawa własności. I skierował pytanie do Trybunału Konstytucyjnego.
Prawa ekonomiczne - naruszone
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że jakiekolwiek ograniczenia praw ekonomicznych wynikających z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP powinny zachować formę ustawową, być niezbędne oraz funkcjonalnie związane z realizacją wartości wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie naruszając przy tym istoty ograniczanych praw.
Czytaj w LEX: Status prawny samorządowego konserwatora zabytków >>>
Tym samym ograniczenia praw ekonomicznych muszą spełniać test proporcjonalności. Włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje istotne ograniczenia w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności wiążące się w szczególności z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, co wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ustawy prawo budowlane.
Trybunał zwrócił uwagę, że właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań przez organ administracji w porozumieniu z konserwatorem. Dlatego zdaniem Trybunału, regulacja w tym zakresie powinna być bardzo precyzyjna, zaś zastosowane kryteria przejrzyste, z uwagi na bardzo pojemną definicją ustawową „zabytku”, co tworzy szerokie pole administracyjnego uznania.
Zdaniem Trybunału szczególna wartość jaką jest ochrona dziedzictwa narodowego, w tym ochrona zabytków, wyrażona w Preambule do Konstytucji RP oraz w art. 5 i 6 Konstytucji RP, nie musi przeciwstawiać się zasadzie ochrony własności pod warunkiem racjonalnego i proporcjonalnego wyważenia dóbr przez prawodawcę.
Czytaj w LEX: Czynności podejmowane przed sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego >>>
Tło zagadnienie prawnego
Kanwą zagadnienia prawnego była weryfikacja karty cmentarza żydowskiego znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Wojewódzki konserwator zabytków w maju 2018 r. poinformował burmistrza S. o tej karcie, na której określono numery działek, na których położony jest cmentarz, oraz graficznie zaznaczono jego obszar. W wyniku synchronizacji historycznych granic cmentarza z aktualnymi mapami oraz zgodnie z danymi uzyskanymi od Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy stwierdzono, że cmentarz żydowski w miejscowości S. obejmuje kilka działek.
Spór o działki cmentarne
Jednocześnie wojewódzki konserwator zabytków poprosił o respektowanie zaktualizowanych granic we wszelkich dokumentach planistycznych i uzgodnieniowych gminy. Wskazał także, że w przypadku jakichkolwiek działań na terenie cmentarza żydowskiego konieczne jest stosowanie się do Wytycznych Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy dotyczących ochrony cmentarzy żydowskich w Polsce.
Czytaj też: NIK: System ochrony zabytków w Polsce funkcjonuje nieprawidłowo>>
Czytaj w LEX: Rejestr zabytków a ewidencja zabytków – zakres obowiązków i uprawnień właścicielskich >>>
Na te czynności skargę złożył Jerzy S., właściciel jednej z działek. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu w sprawie aktualizacji załącznika do karty ewidencyjnej cmentarza żydowskiego, w którym określono działki ewidencyjne wchodzące w skład nieistniejącego cmentarza oraz zaznaczono na mapie uwzględniającej działki ewidencyjne jego zakres oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Czytaj w LEX: Uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków >>>
Mleczarnia na cmentarzu
W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że cmentarz żydowski w S. został doszczętnie zniszczony w 1940 r. i utracił widoczne ślady nekropolii. W 1953 r. nieruchomość pocmentarną przeznaczono na cele społeczne. W ocenie skarżącego brak jakichkolwiek oznak dawnego cmentarza przesądza o tym, że nie stanowi on świadectwa minionej epoki bądź zdarzenia.
Nadto podnosił, że na terenie działki należącej do skarżącego istnienie miejsc pochówków zostało wykluczone, czego wojewódzki konserwator zabytków nie wziął pod uwagę. W latach 1904-2012 na działce skarżącego znajdowała się mleczarnia, jej teren graniczył z parkiem i dopiero na terenie dalej położonym na wschód znajdował się cmentarz.
Nie sposób zatem przyjąć, by w bezpośredniej bliskości miejsc pochówku wybudowano zakład przetwórstwa. W czasie wykonywania robót rozbiórkowych prowadzone były wykopy do głębokości 3 m, podczas których nie znaleziono żadnych śladów pochówków ani innych pozostałości cmentarza.
Skarżący napisał, że z treści karty ewidencyjnej powinno wynikać merytoryczne uzasadnienie z jakich powodów obejmuje dany obiekt nieruchomy kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 pkt 1-2 ustawy o ochronie zabytków, a w kwestionowanym załączniku takiego uzasadnienia brak.
Oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 6 grudnia br. uznał skargę za niezasadną. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że konserwator miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem byłaby analiza wartości nieruchomości włączonych do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pod kątem uznania ich za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wystarczające było wskazanie przez organ administracji w postępowaniu przed sądem administracyjnym podstaw takiej oceny, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.
W ocenie sądu I instancji, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, wojewódzki konserwator zabytków w wystarczający sposób wykazał, że aktualizacja karty ewidencji zabytku nie była dowolna.
Czytaj w LEX: Prawne formy działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w sferze wywłaszczenia zabytków >>>
Czytaj w LEX: Organizacja organów ochrony zabytków >>>
Nadto, Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP uznano szczególny status cmentarzy żydowskich, m.in. stanowiąc, iż "Cmentarze wyznaniowe żydowskie stanowiące własność gmin żydowskich lub Związku Gmin nie podlegają wywłaszczeniu".
Sąd stwierdził, że w świetle zebranych materiałów dowodowych konserwator zabytków dokonał aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku po sprawdzeniu, że dane zawarte w karcie są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz obecnym podziałem ewidencyjnym znajdującym się na terenie dawnego cmentarza żydowskiego.
NSA pyta Trybunał o prawo własności
Ten wyrok właściciel działki zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ale sąd ten powziął wątpliwość co do konstytucyjności ustawy o ochronie zabytków i postanowił skierować pytanie do Trybunału Konstytucyjnego: "Czy art. 22 ust. 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z par. 14 i par. 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków w wersji przepisów rozporządzenia obowiązującej do 19 października 2019 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości, jest zgodny z art. 64 Konstytucji. A także, czy jest zgodny z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952r?
Konstytucja mówi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. A ponadto - własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Ograniczenie prawa własności obejmuje dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.
Sygnatura akt II OSK 3843/19, postanowienie z 6 grudnia 2022 r.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
