Nie można cofnąć wniosku o odwołanie starosty

Do wniosku o odwołanie starosty złożonego przez uprawnioną do tego grupę radnych nie można stosować reguł wynikających z prawa cywilnego w zakresie oświadczeń woli ani też konstruować zasady swobody składania wniosku i wycofywania go w dowolnym momencie () tylko wskutek oceny, że nie ma on szans na wywołanie oczekiwanego rezultatu () -orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpatrywanej przez NSA sprawie grupa radnych powiatu złożyła wniosek o odwołanie Starosty, po czym wycofała go tuż przed rozpoczęciem sesji obrad adresując pismo w tej sprawie do Przewodniczącej Rady Powiatu. Pomimo tego wniosek stał się przedmiotem obrad Rady Powiatu, gdyż pismo radnych zostało zakwalifikowane jako wniosek o zmianę porządku obrad. Rada podjęła negatywną uchwałę w tej sprawie, powołano komisję skrutacyjną i przeprowadzono głosowanie, w wyniku którego Rada nie podjęła uchwały o odwołaniu Starosty
.

Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność podjętych uchwał zarzucając im, że zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Do zapoczątkowania procedury odwołania starosty konieczny jest bowiem wniosek wymaganej liczby radnych, a ten został wycofany. "Kontynuowanie procedury odwoławczej wobec starosty, pomimo braku wniosku co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, w sposób istotny naruszyło art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W rezultacie wspomnianym naruszeniem obarczone są również pozostałe wskazane w rozstrzygnięciu uchwały jako podjęte w ramach procedury odwoławczej (…)" - stwierdził Wojewoda. Stanowisko Wojewody podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 967/12.
 

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Powiat. NSA uznał stanowisko Powiatu za słuszne i wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. (sygn. II OSK 992/13) uchylił wyrok WSA, a także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego.

W wyroku Sąd stwierdził, iż "Składanie a następnie wycofywanie wniosku o odwołanie starosty w wyniku oceny, że wniosek ten nie ma szans w głosowaniu na zwołanej w tym celu sesji w oczywisty sposób ma na celu obejście zasady określonej w art. 31 ust. 3 (u.s.p. - przyp. red.) in fine". Zgodnie z tym przepisem jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania.

NSA zwrócił uwagę, iż "Więzi istniejące w ramach i pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego mają charakter publicznoprawny. Ten publicznoprawny charakter powiązań w systemie władzy lokalnej wynika (…) przede wszystkim z publicznego charakteru władzy publicznej, wykonującej zadania publiczne. Zadania te muszą być wykonywane zgodnie z prawem, sprawnie i efektywnie. (…) Podpisanie wniosku jest oświadczeniem woli radnego, rodzącym skutki publicznoprawne." Skoro tak, to "do wniosku o odwołanie starosty złożonego przez uprawnioną do tego grupę radnych nie można stosować reguł wynikających z prawa cywilnego w zakresie oświadczeń woli ani też konstruować zasady swobody składania wniosku i wycofywania go w dowolnym momencie, bez ograniczeń i konsekwencji prawnych a tylko wskutek oceny, że nie ma on szans na wywołanie oczekiwanego rezultatu – odwołania starosty."
 

W wyroku NSA zwrócił również uwagę na zasadniczą różnicę pomiędzy ustalaniem porządku obrad przez przewodniczącego rady a zmianą porządku obrad, do której uprawniona jest jedynie rada powiatu w drodze uchwały. "Z przepisu art. 15 ust.1 i 2 u.s.p. wyraźnie wynika, że do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad i że to rada może wprowadzić zmiany w tym porządku i to kwalifikowaną (bezwzględną) większością głosów. Przewodniczący rady powiatu ma kompetencje do zwoływania sesji i ustalania porządku obrad, ale z chwilą gdy zawiadomienie o sesji wraz z porządkiem obrad zostanie przesłane radnym zmiana tego porządku wymaga zgody radnych poprzez głosowanie na sesji" - napisano w uzasadnieniu wyroku.
 

W wyroku wydanym przez WSA sformułowano wniosek, że skoro w u.s.p. brak jest regulacji zabraniającej wycofania wniosku, to działanie takie jest dopuszczalne. Z argumentacją taką nie zgodził się NSA; w opinii Sądu "Braku regulacji w zakresie możliwości cofania przez radnych oświadczeń woli (w tym przypadku wniosku o odwołanie starosty) nie można traktować jako luki prawnej, wydaje się on raczej wynikiem wielu uwarunkowań, w tym aksjologicznych, oraz wspomnianą już potrzebą (której wyrazem są przepisy art. 31 u.s.p.) zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organu kolegialnego – zarządu powiatu."
 

NSA nie zgodził się z poglądem, jakoby wniosek o odwołanie starosty miał jedynie charakter formalnoprawny. Jest to czynność publicznoprawna, rodzi też konkretne skutki publicznoprawne oraz ograniczenia przewidziane ustawą (możliwość złożenia kolejnego wniosku dopiero po upływie 6 miesięcy). Skoro więc wniosek nie może zostać wycofany, to uchylone przez Wojewodę uchwały zostały podjęte zgodnie z prawem.