W latach 1990-2018 liczba przewozów w komunikacji miejskiej w Polsce spadła o niemal połowę (z prawie 7,3 mld osób do blisko 3,8 mld osób), za to ponad czterokrotnie wzrosła liczba zarejestrowanych samochodów (5,3 mln do 23,4 mln sztuk). Efektem są paraliżujące korki, wydłużanie się podróży oraz zwiększona emisja zanieczyszczeń. Jakość życia w mieście istotnie zależna jest od przyjętych rozwiązań transportowych, sposobu zarządzania ruchem oraz prowadzenia polityki transportowej mającej na celu zwiększanie popularności komunikacji miejskiej.

Wydatki na transport

W kontrolowanych miastach przyjęto dwie różne koncepcje powierzenia realizacji usług publicznego transportu zbiorowego. We Wrocławiu, Legnicy i Jeleniej Górze oparto je na wieloletnich umowach miast z przedsiębiorstwami komunikacyjnymi (spółkami komunalnymi), natomiast w Wałbrzychu wykonawca wyłoniony został w przetargu. W latach 2016-2018 na finansowanie komunikacji miejskiej w tych czterech miastach wydatkowano łącznie 1,4 miliarda zł. Zdecydowanie najwięcej we Wrocławiu, a najmniej w Legnicy. Największy wzrost wydatków na mieszkańca (od 2016 do 2018 roku) nastąpił w Jeleniej Górze o 12 proc. W pozostałych miastach: o 4 proc. w Legnicy, 5 proc. we Wrocławiu i 6 proc. w Wałbrzychu.

NIK stwierdziła, że metoda rekompensowania kosztów MPK we Wrocławiu miała negatywny wpływ na funkcjonowanie i rozwój komunikacji miejskiej. Nie realizowała w pełni zasad ujętych w przepisach unijnych (rozporządzeniu WE nr 1370/2007), gdyż nie pozwalała na utrzymanie i rozwój usług publicznego transportu zbiorowego o odpowiednio wysokiej jakości. Nie zapewniała również skutecznego systemu zarządzania i stabilności finansowej ich realizacji. Umowa miasta z MPK umożliwiła m.in. wypłatę przewoźnikowi wynagrodzenia za wykonane w kolejnych latach usługi w kwocie niższej od wykazywanych kosztów ich realizacji oraz zakładała pełne ich rozliczenie za kolejne lata dopiero po zakończeniu umowy (tj. w 2026 r. w zakresie usług autobusowych i w 2033 r. - tramwajowych). Skutkiem tego było m.in. przyjęcie przez miasto w zleceniu zadania przewozowego na 2018 r. kwoty miesięcznej opłaty stałej, należnej MPK, w wysokości niższej od przedstawionej przez Spółkę w kalkulacji (o 65,5 proc. w komunikacji tramwajowej i o 65,3 proc. w komunikacji autobusowej, tj. w obu przypadkach o ok. 3,3 mln zł). Dodatkowo w 2019 r. zaniechano zatwierdzenia rozliczenia otrzymanej przez MPK rekompensaty (za rok 2018) w wymaganej umową formie i terminie.

W konsekwencji przyjętych rozwiązań wartość przekazywanych przez miasto na rzecz MPK środków finansowych była niższa od wykazywanych przez MPK kosztów świadczenia usług. Niedopłata należnego MPK wynagrodzenia za lata 2016-2018 wyniosła 13,2 mln zł netto, a od początku realizacji umowy transportowej (czyli od 2010 r.) do końca 2018 r. sięgała ogółem 140,7 mln zł netto.

Zgodnie z postanowieniami umowy transportowej, kwota niedopłaty nie stanowiła jednak zobowiązania miasta wobec MPK, a tym samym środki na jej pokrycie nie zostały przewidziane w  wieloletniej prognozie finansowej Wrocławia. Prognoza ta nie była zatem w pełni realistyczna. Nieuznanie rzeczywistego stanu zobowiązań i należności stron stanowiło także faktyczne współfinansowanie przez MPK (spółkę miejską) zadań własnych miasta w zakresie lokalnego transportu zbiorowego.

Zbyt niski poziom finansowania doprowadził wrocławskie MPK do trudnej sytuacji finansowej. Spółka poniosła dodatkowe koszty, w wysokości aż 12,7 mln zł, w związku z korzystaniem z instrumentów finansowych mających na celu bieżącą poprawę płynności, w tym emisji obligacji i forfaitingu wierzytelności (tj. zakupu należności terminowych). W tej sytuacji z roku na rok pogarszał się wynik finansowy Spółki (strata netto wyniosła w 2016 r. - 12,8 mln zł, w 2017 r. - 26,2 mln zł i w 2018 r. - 51,1 mln zł). Na koniec 2018 r. osiągnięto stan, w którym udział majątku MPK objęty zastawem i hipoteką wynosił ponad 82 proc. i był ponad dwukrotnie wyższy od stanu na koniec 2016 r. (39,6 proc.). Kondycja MPK przełożyła się na niskie wykonanie założeń i planów inwestycyjnych Spółki, co skutkowało m.in. realizacją przewozów komunikacji miejskiej w części wyeksploatowanym taborem, którego wiek sięgał 18 lat w przypadku autobusów i 44 lat w przypadku tramwajów. Poziom strat w 2018 r. przekroczył połowę subskrybowanego kapitału i osiągnął poziom 57,5 proc., co oznaczało, że MPK należało traktować jako przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji w rozumieniu prawa UE. Stan taki stanowił przesłankę do wykluczenia z ubiegania się o środki unijne.

Nieprawidłowość w zakresie finansowania komunikacji miejskiej stwierdzono także w Jeleniej Górze i Wałbrzychu. W Jeleniej Górze w rozliczeniu rekompensaty za lata 2016-2017 oraz kalkulacji jej wysokości na 2019 r. nie uwzględniono rozsądnego zysku, co było niezgodne z zasadami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz postanowieniami zawartej umowy transportowej. W Wałbrzychu, wskutek niedokonania przez Zarząd dróg waloryzacji stawki rozliczeniowej za 2017 r. oraz przyjęcia nierzetelnych rozliczeń przewoźnika, należne mu wynagrodzenie za przewozy komunikacji miejskiej wypłacone zostało w kwocie zawyżonej w sumie o 884,7 tys. zł. Jedynie w Legnicy w pełni prawidłowo dokonano obliczenia i wypłaty wynagrodzenia należnego operatorowi komunikacji miejskiej z tytułu realizacji umowy transportowej.

Wysokość wynagrodzenia wypłaconego operatorom w Legnicy i Jeleniej Górze, pozwoliła na sfinansowanie poniesionych przez nich kosztów oraz na utrzymanie i rozwój usług publicznego transportu zbiorowego o odpowiednio wysokiej jakości. Zapewniała również skuteczny system zarządzania i stabilność finansową ich realizacji. Miało to przełożenie m.in. na w większości dodatnie wyniki finansowe osiągane przez miejskie przedsiębiorstwa komunikacyjne w tych miastach.

 


Meandry planów transportowych

Planowanie zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego w miastach odbywa się na podstawie uchwalanych przez rady miast tzw. planów transportowych. Plany te we wszystkich miastach wymagały aktualizacji, w szczególności w zakresie wyników przeprowadzonej w 2018 r. analizy zasadności wprowadzenia do komunikacji miejskiej autobusów elektrycznych. Uzupełnienia i korekty wymagały również inne ich postanowienia, w tym dotyczące m.in. sieci komunikacyjnej, na której planowano wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Założenia w zakresie rozwoju transportu publicznego zawarte zostały również w innych dokumentach miejskich. Zdaniem NIK, ich wielość ograniczała nie tylko przejrzystość przyjętej koncepcji w tym zakresie, ale utrudniała również rzetelny monitoring i ocenę efektów jej wdrażania.

Realizacja zadań, (nie)osiągnięte cele, braki w monitoringu

Zgodnie z przyjętymi założeniami, przewidującymi wzrost udziału podróżujących publicznym transportem zbiorowym, we wszystkich skontrolowanych miastach doszło do poszerzenia oferty komunikacji publicznej i podwyższenia standardu usług komunikacji miejskiej. We wszystkich miastach wzrosła liczba zrealizowanych kilometrów w przewozach komunikacji miejskiej, przystanki komunikacji miejskiej zostały lepiej wyposażone i przystosowane do potrzeb osób z niepełnosprawnościami, wprowadzono preferencje i udogodnienia zarówno dla przejazdów komunikacji miejskiej, jak i korzystających z nich pasażerów. We Wrocławiu, Legnicy i Jeleniej Górze w wyniku częściowej wymiany taboru został on unowocześniony, przez co podwyższył się również standard jego wyposażania.

Jedynie w Legnicy realizowane zadania na rzecz zrównoważenia rozwoju transportu publicznego doprowadziły do osiągnięcia założonego wzrostu udziału komunikacji miejskiej w ogólnej liczbie podróży na terenie miasta, a ich efekty były właściwie monitorowane.

Inteligentne systemy transportu - ale czy skuteczne?

We Wrocławiu (od 2015 r.), Legnicy (od 2016 r.) oraz Wałbrzychu (od grudnia 2018 r.) funkcjonowały inteligentne systemy transportu (ITS). Celem tych systemów była m.in. poprawa sprawności funkcjonowania komunikacji miejskiej. W toku kontroli sprawności działania podsystemu „Raporty” w systemie ITS we Wrocławiu NIK stwierdziła występowanie niepełnych danych w sześciu z ośmiu analizowanych typów raportu. Wynikało to z niepełnej sprawności technicznej tego podsystemu. W Legnicy natomiast skuteczność działania systemu ITS rosła i doprowadziła m.in. do znacznego spadku liczby kursów opóźnionych powyżej trzech minut - z 40,7 proc. kursów opóźnionych w  2016 r. do 21,4 proc. w I połowie 2019 r. Krótki okres funkcjonowania systemu ITS w Wałbrzychu, uruchomionego w grudniu 2018 r., a także szeroki zakres prowadzonych inwestycji drogowych w mieście uniemożliwiały analizę jego skuteczności.

Tabor i jego stan

Wrocław, Legnica i Jelenia Góra w latach objętych kontrolą nabyły 142 autobusy i 56 tramwajów (we Wrocławiu), wydatkując na ten cel w sumie blisko 480 mln zł. W wyniku częściowej wymiany taboru został on unowocześniony, przez co podwyższył się również standard jego wyposażania. Przy czym średni wiek autobusów w latach 2016-2019 obniżył się w dwóch kontrolowanych miastach, tj. w Jeleniej Górze o trzy lata (z 12 do 9 lat), w Legnicy o cztery lata (z 13 do 9 lat). Najnowszy tabor użytkowano w Wałbrzychu, gdzie średni wiek pojazdów w 2019 r. wynosił sześć lat. We Wrocławiu pomimo wycofania z eksploatacji najstarszych środków transportu i zasilenia floty 66 autobusami, średni ich wiek nie uległ zasadniczej zmianie i wynosił blisko 10 lat. Pomimo zakupu 56 nowych tramwajów, ich średni wiek wynosił aż 24 lata, a najstarszy użytkowany tramwaj został wyprodukowany w 1975 r.

Przewoźnicy wywiązywali się z obowiązku wykonywania badań okresowych autobusów (we Wrocławiu również tramwajów) i z wyjątkiem incydentalnych przypadków w Legnicy i Jeleniej Górze nie dopuszczali do obsługi pasażerów pojazdów bez ważnych badań technicznych.

Wyniki kontroli przeprowadzonej na zlecenie NIK przez Inspekcję Transportu Drogowego ujawniły występowanie usterek eksploatacyjnych autobusów. We Wrocławiu zatrzymano dowody rejestracyjne co piątemu z 241 skontrolowanych autobusów. W pozostałych miastach na 54 kontrole, tylko w Wałbrzychu zatrzymano jeden dowód rejestracyjny. W ocenie NIK, usterki eksploatacyjne autobusów nie pozostawały bez wpływu nie tylko na komfort podróży, ale również bezpieczne warunki korzystania z komunikacji miejskiej.

Więcej przystanków

Liczba przystanków komunikacji miejskiej we Wrocławiu, Legnicy i Wałbrzychu wzrosła, a w Jeleniej Górze pozostawała na stałym poziomie. We wszystkich skontrolowanych miastach podwyższony został standard ich wyposażenia. W szczególności przystanki zostały doposażone: w wiaty, tablice dynamicznego systemu informacji pasażerskiej oraz w rozwiązania techniczne zapewniające pełne ich dostosowanie do potrzeb osób z niepełnosprawnościami (w 2019 r. odsetek takich przystanków wynosił od 8,7 proc. w Jeleniej Górze do 22,7 proc. w Legnicy). Ponadto do obsługi komunikacji miejskiej w trzech miastach wykorzystywane były zintegrowane węzły przesiadkowe z parkingami typu Park & Ride.

Czytaj też: WSA: Jedna stawka za korzystanie przez przewoźników z przystanków jest dyskryminująca >

Alternatywne środki transportu

Uzupełnienie publicznego transportu zbiorowego stanowiły rowery dostępne w wypożyczalniach miejskich we Wrocławiu i Legnicy oraz samochody elektryczne udostępnione we Wrocławiu (od listopada 2017 r.) w ramach wypożyczalni miejskiej, prowadzonej w formule partnerstwa publiczno-prywatnego pod nazwą „Vozilla”. Oferta wypożyczalni obejmowała 200 samochodów elektrycznych oraz przeznaczone dla nich miejsca parkingowe, a korzystało z niej ponad 62 tys. zarejestrowanych użytkowników.

Kontrola NIK ujawniła niegospodarność polegającą na nieobciążaniu partnera prywatnego kosztami mediów związanych z użytkowaniem przez wypożyczalnię samochodów elektrycznych ośmiu miejsc parkingowych oraz czterech punktów ładowania w parkingu podziemnym przy Narodowym Forum Muzyki we Wrocławiu. Dopiero w wyniku kontroli określone zostały zasady wzajemnych rozliczeń z tego tytułu, a w konsekwencji wystawiono na rzecz partnera prywatnego faktury VAT na łączną kwotę 22 tys. zł.

W 2018 r. we Wrocławiu pojawiły się także, w ramach prywatnych wypożyczalni, elektryczne hulajnogi. Wyzwaniem pozostaje nadal kwestia braku kompleksowych uregulowań prawnych w zakresie zasad i ograniczeń w korzystaniu z hulajnóg elektrycznych w przestrzeni publicznej.

Kłopot z podatkiem VAT

Kontrola NIK wykazała również niejednolitą praktykę miast w kwestii opodatkowania usług publicznego transportu zbiorowego świadczonych przez miejskie przedsiębiorstwa komunikacyjne. Usługi te opodatkowane zostały ośmioprocentową stawką podatku VAT we Wrocławiu, a od 2018 r. także w Legnicy. Natomiast w Jeleniej Górze oraz w Legnicy w latach 2016-2017 podatek ten nie był naliczany. Podstawą odmiennych praktyk były różne stanowiska organów skarbowych przedstawiane w indywidualnych interpretacjach przepisów prawa podatkowego.

W pozostałych, nieobjętych kontrolą NIK, 34 miastach na prawach powiatu, w których działały miejskie przedsiębiorstwa komunikacyjne, w 22 przypadkach stosowano, a w 12 nie stosowano opodatkowania podatkiem VAT wynagrodzenia za realizację przewozów komunikacją miejską. Uzyskano łącznie 15 indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. W pięciu z nich wskazano, że opodatkowanie wynagrodzenia za realizację przewozów komunikacją miejską jest prawidłowe, a w pozostałych 10 za stan prawidłowy uznano brak tego opodatkowania.

W ocenie NIK, sytuacja ta stwarza potrzebę ujednolicenia praktyki w zakresie opodatkowania podatkiem VAT usług publicznego transportu zbiorowego świadczonych przez miejskie przedsiębiorstwa komunikacyjne.

Wnioski pokontrolne

Po przeprowadzonej kontroli NIK sformułowała kilka wniosków:

  • do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie prac legislacyjnych
    • nad nowelizacją ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie wprowadzenia przepisów regulujących terminy bieżących rozliczeń należnej operatorowi rekompensaty kosztów usług komunikacji miejskiej w ramach wieloletnich umów transportowych;
    • w celu uregulowania statusu urządzeń transportu osobistego, w tym hulajnóg elektrycznych.
  • do Ministra Finansów - o przeprowadzenie wszechstronnej analizy zagadnienia opodatkowania podatkiem VAT usług publicznego transportu zbiorowego świadczonych przez miejskie przedsiębiorstwa komunikacyjne z wykorzystaniem instrumentów (o których mowa w art. 14a § 1 Ordynacji podatkowej) dla zapewnienia jednolitej praktyki w tym zakresie.
  • do organizatorów publicznego transportu zbiorowego w miastach - o przeprowadzanie okresowych ocen realizacji planu transportowego, umożliwiających podejmowanie efektywnych działań zarządczych dla zapewnienia osiągnięcia założonych w nim celów.

NIK skierowała także zawiadomienie o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez Prezesa Zarządu MPK sp. Z o.o. we Wrocławiu (polegającego na zmianie umowy zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych).