Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

 

Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego funkcjonuje od 20 lat. Od 2005 r. Komisja ma pełne umocowanie ustawowe, uprzednio, od 1997 r. znajdując podstawę prawną funkcjonowania w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym z upoważnienia ustawy o Radzie Ministrów. Mimo początkowej ułomności umocowania prawnego od początku stanowi ona instrument dialogu pomiędzy rządem i przedstawicielami samorzutnie zorganizowanego środowiska samorządowego, jak również wyraz kohabitacji rządu wyrażającego interes państwa oraz – zróżnicowanego politycznie, wyrażającego interesy regionalne i lokalne – samorządu terytorialnego. Obecną pozycję ustrojową Komisji autor, kierując się konstytucyjnym statusem samorządu terytorialnego, określa jako pozycję instrumentu współdziałania tych dwóch odrębnych rodzajów władz publicznych w ramach władzy wykonawczej.

Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego rozpoczęła formalne funkcjonowanie pod tą nazwą w wyniku wydania przez Prezesa Rady Ministrów (urząd ten pełniła wówczas Hanna Suchocka) 22.07.1993 r. (niepublikowanego) zarządzenia nr 20 w sprawie powołania tej Komisji[1]. Zarządzenie nie powoływało się na żadną podstawę prawną, a powoływanej instytucji nadawało charakter tymczasowy („Komisja działa do czasu powołania, na podstawie ustawy, ogólnokrajowej reprezentacji samorządu terytorialnego” – § 5).

1. Podstawy prawne funkcjonowania Komisji Wspólnej w ciągu 20 lat jej istnienia

Problem takiej ustawowo ustanowionej reprezentacji samorządu – trzeba dodać – wystąpił już w toku prac nad projektem ustawy o samorządzie terytorialnym[2]. W senackim projekcie ustawy przewidziano obligatoryjny Krajowy Związek Gmin, propozycja ta została jednak odrzucona przez Senat. Na mocy ustawy z 14.12.1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991–1993[3] za tymczasową reprezentację samorządu, jednakże wyłącznie w zakresie projektu budżetu państwa, został uznany Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego (utworzony we wrześniu 1990 r. przez przewodniczących ustawowo utworzonych wojewódzkich sejmików samorządowych), a taki charakter zapewniła Sejmikowi również kolejna ustawa z 10.12.1993 r. o finansowaniu gmin[4], obowiązująca do wejścia w życie nowych przepisów uwzględniających także powstanie samorządu powiatowego i samorządu województwa, w związku z którym przestały istnieć sejmiki samorządowe[5]. Strona samorządowa w Komisji Wspólnej została określona jako reprezentacja jednostek samorządu terytorialnego dopiero w ustawie z 26.11.1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, przedłużonej następnie na okres do 2003 r.[6]

Faktycznie Komisja rozpoczęła jednak działalność nieco wcześniej, zaraz po ratyfikowaniu przez RP Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego[7] (wówczas nieściśle nazwanej Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, do 1998 r. nie było jednak innego samorządu terytorialnego niż samorząd gminny), jako Komisja Wspólna Rządu i Środowisk Samorządowych. Pierwsze posiedzenie Komisji, w pewnym sensie organizacyjne, odbyło się 21.05.1993 r., prawie dokładnie 3 lata po wejściu w życie ustawy o samorządzie gminnym, wówczas noszącej tytuł ustawy o samorządzie terytorialnym.

Mimo niestworzenia solidniejszej podstawy prawnej dla Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego i zasygnalizowania jej tymczasowego charakteru, w pewien sposób nawiązano, przynajmniej co do nazwy, do mającej za sobą wieloletnią tradycję (od 1949 r.), choć jednocześnie bardzo różną intensywność wykorzystywania, Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu i Konferencji Episkopatu Polski. Komisja Rządu i Episkopatu miała jednak w okresie powstawania Komisji Rządu i Samorządu Terytorialnego wyraźną ustawową podstawę funkcjonowania – w art. 4 ustawy z 17.05.1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej[8]. Biorąc pod uwagę utrwalone miejsce Kościoła w życiu publicznym (różne jednak istotnie od pozycji samorządu terytorialnego po jego odtworzeniu na szczeblu gminy, niezależnie od jego braku przez 8 następnych lat na szczeblach ponadgminnych), Komisja Rządu i Episkopatu mogłaby zapewne działać dalej bez ustawowego utrwalenia jej istnienia; forma ustawowa była bardziej potrzebna dla odpowiednich instytucji odnoszących się do innych związków wyznaniowych. Równoległa ustawa z tego samego dnia – o gwarancjach wolności sumienia i wyznania – stworzyła zatem podstawę prawną do tworzenia, jako „stałych form współdziałania”, komisji wspólnych Rządu i reprezentacji innych związków wyznaniowych[9]; odrębną podstawę sformułowano w art. 4 ustawy z 4.07.1991 r. o stosunku Państwa do Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego[10].


Godny uwagi może być fakt późniejszego – po utworzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, lecz przed nadaniem jej niekwestionowanego statusu ustawowego – wykorzystania mechanizmu ustawowego do stworzenia porównywalnego rodzaju instytucji, określonej już jednak jako organ opiniodawczy Prezesa Rady Ministrów – mianowicie Komisji Wspólnej Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych (art. 23 ust. 1 ustawy z 6.01.2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym[11]). Znów jednak chodziło o nieco inny rodzaj partnera Rządu w Komisji Wspólnej.

Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego bezpośredniej ustawowej podstawy funkcjonowania doczekała się w ustawie z 6.05.2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej[12] – warto zauważyć, jednej z bardzo nielicznych ustaw, które zachowują dotąd bez żadnych zmian pierwotne brzmienie.

Przed wejściem w życie tej ustawy występował swego rodzaju stan pośredni. Komisja działała, już bez elementu tymczasowości, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów (do 2002 r. ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów)[13], a mianowicie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 15.07.1997 r. w sprawie powołania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego[14], zastąpionego rozporządzeniem Rady Ministrów pod tym samym tytułem z 5.02.2002 r.[15]

Podstawę prawną wydania tych rozporządzeń stanowił ogólny przepis art. 13 ustawy z 8.08.1996 r. (od jej wydania do dzisiaj zmieniony tylko w celu dookreślenia zakresu upoważnienia ustawowego odpowiednio do dyspozycji art. 92 ust. 1 Konstytucji RP); przewidywał on (i nadal przewiduje), że Rada Ministrów w uzgodnieniu z zainteresowaną instytucją lub środowiskiem może powołać – jako swój „organ wewnętrzny” – w drodze rozporządzenia komisję wspólną składającą się z przedstawicieli Rządu oraz tej instytucji lub środowiska (ust. 1), w celu wypracowywania wspólnego stanowiska w sprawach ważnych dla polityki Rządu oraz interesów reprezentowanej w komisji instytucji lub środowiska (ust. 2).


Zarazem jednak Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego była od 1997 r. – i jest nadal – wprost wspomniana w regulaminie Sejmu (rozpatrywanie ustaw i uchwał, których przyjęcie może powodować zmiany w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, obejmuje zasięgnięcie opinii organizacji samorządowych tworzących stronę samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego[16], co znalazło również i nadal znajduje odzwierciedlenie w obydwóch kolejnych regulaminach pracy Rady Ministrów[17]). Do tego, o stanowisku, i to stanowisku w określonym zakresie wiążącym, tejże strony była – od 1996 r., lecz tylko do 1998 r. – mowa również w przepisach dotyczących finansowania jednostek samorządu terytorialnego[18], a od 1999 r. w kolejnych ustawach o finansach publicznych zastrzega się, że projekt ustawy skutkującej zmianą poziomu dochodów własnych bądź wydatków jednostek samorządu terytorialnego wymaga określenia wysokości skutków tych zmian oraz zaopiniowania przez Komisję Wspólną, przy czym Rada Ministrów, przekazując do Sejmu taki projekt ustawy, jest zobowiązana dołączyć opinię Komisji[19]. Jednocześnie w ustawie z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej zastrzeżono, że Komisja Wspólna rekomenduje przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego do udziału w pracach Rady Pomocy Społecznej[20].@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Tym samym także przed 2005 r. Komisja Wspólna znajdowała – co prawda fragmentaryczną – ustawową podstawę swojego istnienia, nie mając umocowania do funkcjonowania jedynie w akcie rangi rozporządzenia Rady Ministrów.


Na mocy ustawy z 2005 r. Komisja Wspólna sama uchwala dodatkowy akt prawny dotyczący jej funkcjonowania, tj. określający szczegółowy tryb jej pracy, jej stałych zespołów i zespołów problemowych oraz zakres zadań poszczególnych zespołów i ich liczbę. Aktem tym jest regulamin Komisji, uchwalony 9.05.2006 r.[21]; przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nie przewidywały uchwalenia takiego dokumentu.


2. Zadania Komisji Wspólnej


Na pierwszym posiedzeniu Komisji Wspólnej 21.05.1993 r. premier Hanna Suchocka określiła cel jej powołania w następujący sposób: „Komisja, którą po uzgodnieniu z Państwem powołam, będzie miejscem roboczych, konkretnych kontaktów rządu z działaczami samorządowymi. Tworzymy dziś bowiem nową instytucję ustrojową – forum trwałej współpracy władzy centralnej i lokalnej. Współpraca ta jest niezbędna dla państwa i obywateli, jest konieczna po to, by decentralizacja nie kojarzyła się z chaosem kompetencji i odpowiedzialności. (...) Pierwsza reforma – reforma gminna – została skonstruowana bez udziału reprezentacji samorządowej. Takiej wiarygodnej reprezentacji wówczas po prostu nie było. Drugi etap reformy wchodzi w życie w sytuacji, gdy rząd i parlament posiadają silnego i prawomocnego partnera samorządowego. To jest nasza wspólna reforma. Stwarza ona szansę sprawnego rządzenia państwem i szerokich kompetencji wspólnot i władz lokalnych. Komisja, której istnienie dziś inaugurujemy, nie jest zatem miejscem wymiany opinii, lecz wspólnego wypracowywania rozwiązań, które dotyczyć będą obu zasiadających w niej stron”[22].


Pierwotna – krótko używana – nazwa Komisji Wspólnej, mianowicie Komisja Wspólna Rządu i Środowisk Samorządowych, wyraźnie sugerowała, że podstawowym celem istnienia Komisji jest występowanie w roli instytucjonalnej formy dialogu rządu z kształtującym się w ramach samorządu gminnego środowiskiem samorządowym; mowa o dialogu w sensie przypisywanym mu w filozofii dialogu, tzn. o wzajemnym wysłuchiwaniu się prowadzącym do ustalenia wspólnego stanowiska, oddziałującym jednak na prawne rozumienie dialogu[23]; o tym ostatnim będzie jeszcze dalej mowa. Należy zauważyć, że za instytucje dialogu w sprawach będących przedmiotem zainteresowania reprezentowanych stron uważano i uważa się, istniejące już w czasie utworzenia Komisji, komisje wspólne Rządu i związków wyznaniowych, poczynając od utrwalonego instrumentu Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu[24].


Ogólną misję Komisji Wspólnej scharakteryzowano w § 1 zarządzenia nr 20 z 1993 r. jako „współpracę w opiniowaniu rozwiązań oraz rozstrzyganie problemów dotyczących ustroju i działalności samorządu terytorialnego”, dodając przy tym, co mogło wychodzić poza zwykłe rozumienie dialogu, że „Komisja w szczególności stanowi płaszczyznę wymiany opinii oraz dokonywania uzgodnień między Rządem a krajowymi reprezentacjami samorządu terytorialnego w sprawach projektów aktów normatywnych i rozstrzygnięć związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i administracji rządowej”. W zarządzeniu nr 42 z 1993 r., wymieniającym zespoły Komisji, wskazano jednocześnie materie – wówczas, tj. pod koniec rządu H. Suchockiej – uznane za najważniejsze z punktu widzenia realizacji przyjętego celu: reformę systemu finansów samorządowych, program pilotażowy reformy administracji publicznej, zarządzanie drogami publicznymi, ustrój metropolitalny oraz program kredytów i rozwoju komunalnego; trudno nie zauważyć, że – poza drugą – wszystkie te materie pozostają, choć w bardzo zmienionych warunkach, nadal szczególnie ważne w ramach stosunków pomiędzy władzami centralnymi i samorządami.


W rozporządzeniu z 1997 r. zadania Komisji zostały (po rozbudowaniu § 2 w 1999 r.) określone – skromniej zresztą niż w 1993 r. – jako „wypracowywanie wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego w sprawach ważnych z punktu widzenia polityki państwa oraz zadań samorządu terytorialnego, w szczególności przez:
1) określanie priorytetów gospodarczych i społecznych w sprawach dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego;
2) ocenę funkcjonowania i warunków rozwoju systemu samorządu terytorialnego;
3) inicjowanie prac związanych z przygotowaniem aktów prawnych dotyczących samorządu terytorialnego;
4) analizowanie informacji o przygotowywanych aktach prawnych, programach rządowych i innych dokumentach dotyczących problematyki samorządu terytorialnego oraz prognozach ich skutków finansowych;
5) opracowywanie założeń i opiniowanie projektów aktów prawnych, programów rządowych i innych dokumentów dotyczących problematyki samorządu terytorialnego;
6) określenie zadań administracji publicznej związanych z przygotowaniem struktur samorządu terytorialnego do procesu integracji z Unią Europejską i zagwarantowania polskich interesów narodowych w ramach tego procesu”.

Mimo tak przewidywanego w 1993 r. i określonego w 1997 r. zakresu zadań cały proces przygotowania, jak je wówczas nazywano, reform ustrojowych z 1998 r., w tym wprowadzenia samorządu powiatowego i samorządu województw, znalazł się poza sferą aktywności Komisji, co może świadczyć o tym, że istotnie mogła być traktowana jako organ wewnętrzny Rady Ministrów – wykorzystywany według uznania rządu, chyba że konkretne uprawnienia wynikały ze szczególnych przepisów ustawowych. Identycznie zadania Komisji Wspólnej określało rozporządzenie z 2002 r.


W ustawie z 2005 r. określenie zadań Komisji rozbudowano, nie wprowadzając jednak w jego zakresie zmian istotnie merytorycznych. Komisja została określona jako „forum wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego” rozpatrujące „problemy związane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i z polityką państwa wobec samorządu terytorialnego, a także sprawy dotyczące samorządu terytorialnego znajdujące się w zakresie działania Unii Europejskiej i organizacji międzynarodowych, do których Rzeczpospolita Polska należy” (art. 2). Jako zadania Komisji w ustawie wskazano (art. 3):
1) wypracowanie wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego w zakresie ustalania priorytetów gospodarczych i społecznych w sprawach dotyczących:
a) gospodarki komunalnej i funkcjonowanie samorządu gminnego i samorządu powiatowego,
b) rozwoju regionalnego i funkcjonowania samorządu województwa;
2) dokonywanie przeglądów i ocen warunków prawnych i finansowych funkcjonowania samorządu terytorialnego, w tym także powiatowych służb, inspekcji i straży oraz organów nadzoru i kontroli nad samorządem terytorialnym;
3) ocenę stanu funkcjonowania samorządu terytorialnego w odniesieniu do procesu integracji w ramach Unii Europejskiej, w tym wykorzystywania przez jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych;
4) analizowanie informacji o przygotowywanych projektach aktów prawnych, dokumentów i programów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego, w szczególności przewidywanych skutków finansowych;
5) opiniowanie projektów aktów normatywnych, programów i innych dokumentów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego, w tym także określających relacje pomiędzy samorządem terytorialnym a innymi organami administracji publicznej; nie sformułowano jednak kategorycznie obowiązku zasięgania opinii Komisji Wspólnej w takich sprawach, odsyłając w innym przepisie (art. 7 ust. 3), łącznie z zastrzeżeniem przedstawiania wraz z projektem jego skutków finansowych, do przepisów odrębnych nakładających taki obowiązek (były to przede wszystkim wspomniane przepisy o finansach publicznych).


Ostatni z powyższych zakresów działania Komisji Wspólnej przestał być oczywisty w 2011 r., gdy w ramach istotnej nowelizacji regulaminu pracy Rady Ministrów zdecydowano o przyjęciu zasady przygotowywania i uchwalania przez Radę Ministrów najpierw założeń projektów ustaw, a dopiero w ich następstwie i wobec tego niejako w sposób wykonawczy projektów ustaw. Została wówczas przedstawiona propozycja odpowiedniej zmiany ustawy[25], która nie doczekała się jednak przyjęcia.


Jak była o tym mowa, Komisja Wspólna poza latami 1996–1998 nie miała i nie ma kompetencji stanowiących, będąc instytucją wypracowywania wspólnego stanowiska tworzących ją stron, jak również – w szczególności gdy idzie o stronę samorządową – ciałem opiniodawczym zwłaszcza w materiach dotyczących finansów samorządu. Odrębnie trzeba jednak zauważyć szczególną kompetencję więcej niż opiniodawczą, polegającą na udziale (od 2005 r.) w wyznaczaniu przez reprezentowane w Komisji ogólnopolskie organizacje jednostek samorządu terytorialnego kandydatów na reprezentujących RP członków i zastępców członków Komitetu Regionów Unii Europejskiej.@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.


Jednocześnie, gdy mowa o stronach Komisji, koniecznie należy zauważyć, że jeszcze Mała Konstytucja z 1992 r. utożsamiała ze sobą Rząd i Radę Ministrów, co określało prawnie pierwszą, w kolejności wymienienia w nazwie, ze stron Komisji Wspólnej. Konstytucja RP z 1997 r., w której występuje jedynie przymiotnik „rządowy” („administracja rządowa”) nie dostarcza podstaw do dalszego prostego utożsamiania; można twierdzić, że przez „rząd” od jej wejścia w życie należy rozumieć wszelkie organy i instytucje w obrębie władzy wykonawczej, które wykonują zadania polityczne, a nie są podporządkowane Prezydentowi RP. Rada Ministrów jest istotnym, lecz jeszcze bardziej symbolicznym ucieleśnieniem „rządu”, który obejmuje nie tylko „konstytucyjnych” członków Rady Ministrów (jeżeli kierują oni działami administracji rządowej, to są jednocześnie odrębnymi organami państwowymi), lecz również inne osoby zajmujące rządowe stanowiska kierownicze, których status polityczny wynika z ustawodawstwa zwykłego (niektórzy kierownicy urzędów centralnych, sekretarze i podsekretarze stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i w ministerstwach, wojewodowie i wicewojewodowie, członkowie gabinetów politycznych członków Rady Ministrów).


3. Podstawowe zasady funkcjonowania Komisji Wspólnej

Od początku ustalała się zasada, zgodnie z którą – w ramach równych sobie na forum Komisji Wspólnej stron: rządowej i samorządowej, z których każda miała współprzewodniczącego Komisji – strona samorządowa była reprezentowana przez przedstawicieli ogólnopolskich stowarzyszeń samorządowych poszczególnych, samorzutnie wyodrębnionych, kategorii gmin. Do 1999 r. w ramach tej strony występowali również reprezentanci, mającego szczególny charakter, Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego – co więcej, ustawowo uznanego za ogólnopolską reprezentację gmin w określonych materiach finansowych.


Największe miasta nie mogły skorzystać ze stowarzyszeniowej formy reprezentacji swoich interesów w okresie ustalania się formuł organizacji samorządu – wobec tego, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 84 u.s.g. (wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym) do stowarzyszeń gmin miały w pełni stosować się przepisy prawa o stowarzyszeniach, a te przewidywały (i przewidują), iż stowarzyszenie może utworzyć co najmniej 15 założycieli. Odpowiedniej zmiany art. 84 ust. 3 u.s.g., ograniczającej liczbę założycieli stowarzyszenia gmin do trzech, dokonano dopiero w 2001 r., choć taką możliwość Sąd Najwyższy dopuścił już w 1993 r.[26] Tymczasem reprezentacja dużych miast – Unia Metropolii Polskich – powstała już w 1990 r., mogąc mieć, jak początkowo, niesformalizowaną postać konwentu prezydentów miast, by ostatecznie w 1992 r. stać się szczególną fundacją.


Poza Unią Metropolii Polskich stronę samorządową reprezentowali w Komisji przedstawiciele następujących stowarzyszeń gmin, explicite wymienionych w powołanych rozporządzeniach z 1997 r. i 2002 r.: Unii Miasteczek Polskich (utworzonej w 1990 r., zarejestrowanej w 1993 r.), Związku Miast Polskich (utworzonego w 1991 r.) i Związku Gmin Wiejskich RP (utworzonego w 1992 r.). Od 1999 r. doszli do nich reprezentanci powstałego w tym roku Związku Powiatów Polskich.


Ponadto w skład strony samorządowej wchodzili, o czym była już mowa, przedstawiciele Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego (do 1999 r.), Federacji Związków i Stowarzyszeń Gmin i Powiatów Rzeczypospolitej Polskiej (1998–2002) oraz osoby wybrane przez marszałków województw (1999–2003) – zastąpione przez reprezentantów Związku Województw RP, utworzonego w 2002 r.


Godne uwagi jest to, że do 1999 r. członkowie Komisji po stronie samorządowej byli wprost wyznaczani przez organy uchwałodawcze właściwych organizacji, a więc nie było wątpliwości co do tego, iż występowała tu delegacja do składu tego organu, lecz od tego czasu byli powoływani przez Prezesa Rady Ministrów w wyniku wyznaczenia przez właściwe organizacje. Nadawało to Komisji charakter bliższy z tego punktu widzenia jej formalnej ustawowej pozycji organu wewnętrznego Rady Ministrów, ale zarazem oddalało od konstrukcji forum wypracowywania stanowiska równorzędnych, samodzielnych partnerów.


Jeśli chodzi o stronę rządową, w rozporządzeniu z 1997 r., rozwijając zasadę przyjętą w zarządzeniu nr 20 z 1993 r., wprost wskazano jako wchodzących w jej skład 12 ministrów i dwóch innych przedstawicieli Rządu (Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej), od 1999 r. ograniczono się jednak do ogólnego uczestnictwa 14 przedstawicieli powołanych przez Prezesa Rady Ministrów; nie tylko mogło, ale i w efekcie prowadziło to do obniżenia rangi tych przedstawicieli.


W ustawie z 2005 r., gdy Komisja przestała w jakikolwiek sposób mieć status organu wewnętrznego Rady Ministrów, można było powrócić do zasady wyznaczania członków Komisji ze strony samorządowej przez odpowiednie organizacje samorządowe. Jednocześnie zmieniono jednak sposób określania tych organizacji – zamiast je wyliczać, wprowadzono określenia ogólne, zgodnie z którymi konkretne organizacje miały być wskazywane w rozporządzeniu Rady Ministrów. Zgodnie z art. 5 i 6 u.k.w. w skład Komisji Wspólnej wchodzą przedstawiciele strony rządowej i strony samorządowej w równej liczbie. Stronę rządową w Komisji Wspólnej stanowią minister właściwy do spraw administracji publicznej oraz jedenastu przedstawicieli powoływanych i odwoływanych przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.


Z kolei stronę samorządową stanowią wyznaczeni przedstawiciele ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego, w tym:
1) po dwie osoby wyznaczone przez ogólnopolskie organizacje reprezentujące następujące kategorie jednostek samorządu gminnego:
a) gminy liczące powyżej 300.000 mieszkańców,
b) gminy posiadające status miasta,
c) gminy, których siedziby władz znajdują się w miastach położonych na terytorium tych gmin,
d) gminy nieposiadające statusu miasta i niemające siedzib swych władz w miastach położonych na terytorium tych gmin;
2) dwie osoby wyznaczone przez ogólnopolską organizację reprezentującą jednostki samorządu powiatowego;
3) dwie osoby wyznaczone przez ogólnopolską organizację reprezentującą jednostki samorządu województw.


Ogólnopolskie organizacje jednostek samorządu terytorialnego mające prawo wyznaczania przedstawicieli powinny, według ustawy, spełniać następujące kryteria:
1) reprezentować jednostki funkcjonujące na danym stopniu podziału terytorialnego państwa, a w przypadku jednostek samorządu gminnego – jedną z kategorii jednostek wymienionych w ustawie;
2) działać przez okres nie krótszy niż kadencja wybieranych w głosowaniu powszechnym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego na danym stopniu podziału;
3) reprezentować jednostki samorządu terytorialnego, których członkostwo w danej organizacji wynika bezpośrednio z rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego.
Ogólnopolskie organizacje jednostek samorządu terytorialnego powinny na bieżąco składać Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wnioski o uznanie za organizacje uprawnione do wyznaczania przedstawicieli do Komisji Wspólnej. Rada Ministrów powinna rozpatrzyć wnioski w terminie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia kadencji nowo wybranych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – i określić, w drodze rozporządzenia, organizacje uprawnione do wyznaczania przedstawicieli do Komisji Wspólnej.
Zgodnie z przejściowymi przepisami art. 23 w kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w 2002 r. uprawnionymi organizacjami pozostawały jednak dotychczas reprezentowane organizacje, a do czasu wydania przewidzianego w ustawie rozporządzenia ustalającego organizacje uprawnione do wyznaczania przedstawicieli do Komisji Wspólnej, Komisja i tak miała działać w składzie powołanym na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2002 r. Nowe rozporządzenie miało być wydane przez Radę Ministrów w terminie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia nowej kadencji organów samorządu, tj. po wyborach 2006 r. W tym terminie rozporządzenie nie zostało jednak wydane, a w październiku 2007 r. podano do wiadomości, że Prezes Rady Ministrów zaproponował, by w przyszłym rozporządzeniu wskazano te same organizacje, o których mowa w powołanym przejściowym przepisie ustawy[27].

Rozporządzenie w sprawie określenia ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego, które są uprawnione do wyznaczania przedstawicieli do Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, które zostało wydane 29.01.2008 r., wymieniło te same organizacje[28]. Rozporządzenie zachowuje moc do chwili obecnej – co wskazuje na silny element kontynuacji rozwiązań ukształtowanych w ciągu lat 90. ubiegłego wieku.

Kontynuacja dotyczy również trybu działania Komisji Wspólnej. Kontynuując dotychczasowe rozwiązania, ustawa z 2005 r. stwierdza w art. 7, że Komisja Wspólna wyraża opinię na zasadzie jej uzgodnienia przez jej obie strony; w przypadku braku uzgodnienia każda ze stron przyjmuje własne stanowisko w sprawie będącej przedmiotem obrad.

Nie uległy też zmianie dotychczasowe podstawowe rozwiązania dotyczące organizacji prac Komisji Wspólnej, w tym współprzewodniczących z ramienia każdej ze stron i zespołów problemowych (art. 7 i n.). Nie do końca zrealizowano też propozycje zmian w trybie działania Komisji wzmacniające rolę posiedzenia plenarnego, przedstawiane przez przedstawicieli strony samorządowej[29].

Stałe zespoły problemowe były wymienione w rozporządzeniach z 1997 r. i 2002 r.[30], a obecnie wymienia się je w regulaminie Komisji. Regulamin wiąże podział zadań pomiędzy stałe zespoły problemowe z podziałem na działy administracji rządowej przez to, że jeden zespół obejmuje sprawy należące do określonego działu albo działów. W wyniku nowelizacji regulaminu dokonanej w 2012 r. utworzono Zespół do Spraw Funkcjonalnych Obszarów Metropolitalnych i Miejskich wyraźnie obejmujący, w zakresie tych spraw, zadania należące do wszystkich właściwych działów administracji rządowej, jak również materie nieobjęte żadnym działem[31]; to nowe, zintegrowane podejście umożliwia również przystąpienie do tworzenia poszczególnych terytorialnych zespołów doraźnych na obszarach funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich[32].

4. Krytyka statusu prawnego Komisji Wspólnej przed 2005 r.

Status prawny Komisji Wspólnej w okresie, gdy działała ona formalnie na ogólnej podstawie ustawy o Radzie Ministrów, choć zarazem była wprost wspomniana w niektórych innych ustawach, budził, zwłaszcza po usunięciu ustawowych przepisów określających jej stanowiące zadania w zakresie finansowania jednostek samorządu terytorialnego, zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnego unormowania pozycji samorządu terytorialnego, który reprezentowała w Komisji strona samorządowa; jak była o tym mowa, w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 26.11.1998 r. strona samorządowa została określona jako „reprezentacja jednostek samorządu terytorialnego”.

Zgodnie z ustawową podstawą utworzenia Komisji Wspólnej, tj. ustawą o Radzie Ministrów, samorząd terytorialny byłby przecież zakwalifikowany jako „zainteresowana instytucja lub środowisko społeczne”, a wobec tego Komisja Wspólna od 1996 r. miała występować jako organ wewnętrzny Rady Ministrów.@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Tymczasem już w Małej Konstytucji z 1992 r. samorząd terytorialny – wówczas w praktyce jedynie samorząd gminny – został uznany za podstawową formę organizacji lokalnego życia publicznego (art. 70 ust. 1), wykonującą istotną część zadań publicznych (art. 71 ust. 1), co nawiązywało do określeń, ratyfikowanej w 1993 r. i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw w 1994 r., Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, odczytywanych jako sformułowanie konsekwencji zasady pomocniczości. Trybunał Konstytucyjny zanegował wówczas możliwość rozważania statusu samorządu terytorialnego w kategoriach podziału władz jako odnoszącej się tylko do systemu naczelnych organów państwowych; zauważając występowanie „związku samorządu terytorialnego – choć tylko pośredniego – z wyróżnionym w konstytucji segmentem władzy wykonawczej”, podkreślił, że „de lege lata Konstytucja nie stwarza żadnych podstaw do tworzenia konstrukcji odrębnej «władzy samorządowej», ani nie nakazuje, aby zadania i kompetencje organów samorządu terytorialnego musiały być klasyfikowane według reguł «trójpodziału» władz”[33]. Zarazem jednak wskazywał na to, że art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji wyrażał zasadę domniemania zadań samorządu terytorialnego w systemie co najmniej administracji publicznej[34] – a domniemanie to uważa się za jedną z konsekwencji zasady pomocniczości[35].


Jest godne uwagi, że właśnie pod rządem Małej Konstytucji mogło dojść do tego, że organizacje, bez Krajowego Sejmiku, składające się na stronę samorządową Komisji Wspólnej (które uprzednio podpisały Porozumienie o współpracy partnerskiej w sprawie solidarnego działania na rzecz reformy państwa oraz poprawiania zarządzania miastami i gminami) wystąpiły w roli sygnatariusza porozumienia zawartego z Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki reprezentowanym przez USAID (Amerykańską Agencję Rozwoju Międzynarodowego) – mianowicie Porozumienia o współpracy partnerskiej z 29.05.1996 r., służącego realizacji dwóch celów: wspierania procesu decentralizacji finansów i administracji oraz stworzenia stabilnego i skoordynowanego systemu analiz dla potrzeb informacyjnych samorządów terytorialnych (SAS – System Analiz Samorządowych). Skutkiem zawarcia tego porozumienia były również porozumienia w jego materii: zawarte 11.12.1996 r. pomiędzy organizacjami samorządowymi a stroną rządową Komisji Wspólnej oraz równolegle zawarte porozumienie pomiędzy tymi organizacjami a Prezydentem RP.


Konstytucja RP z 1997 r. w sposób jeszcze wyraźniejszy niż Mała Konstytucja określiła status jednostek samorządu terytorialnego. Poza sformułowaniem (w preambule) zasady pomocniczości wraz (art. 163) z jej aspektem w postaci zasady domniemania zadań i kompetencji samorządu terytorialnego, jak również zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1), Konstytucja, w szczególności:
– nadała rangę konstytucyjną (art. 165 ust. 2) zasadzie samodzielności prawnej jednostek samorządu terytorialnego, podlegającej ochronie sądowej; zasada ta, w doktrynie ściśle wiązana z istotą samorządu, była uprzednio sformułowana jedynie w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym (gminnym)[36],
– explicite uznała (art. 163) samorząd terytorialny za istotny składnik systemu władz publicznych, nie tylko administracji publicznej – a literalnie za jedną z władz publicznych,
– sformułowała (w preambule) zasadę współdziałania władz, obejmującą również – wobec powyższej kwalifikacji samorządu terytorialnego – ten samorząd.


W nowych warunkach konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny – mimo że generalnie wyraża nazbyt etatystyczną w stosunku do sformułowań Konstytucji koncepcję samorządu[37] – stwierdził m.in., iż konstytucyjna zasada decentralizacji poprzez samorząd terytorialny stanowi konkretyzację ogólniejszej zasady pomocniczości[38], która w tym przypadku oznacza, że państwo nie powinno wykonywać zadań, które mogą być wykonywane w sposób bardziej efektywny przez mniejsze wspólnoty obywateli[39], a granicą zastosowania, wynikającej z zasady decentralizacji, zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w warunkach państwa unitarnego (art. 3 Konstytucji) – „granicą respektowania odrębności interesów wspólnot samorządowych” – pozostaje dobro wspólne i interes publiczny, podlegające ochronie zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa[40]. Nadal nie dopuszczając możliwości występowania jakiejś szczególnej władzy samorządowej, Trybunał opowiedział się również za potraktowaniem samorządu terytorialnego jako części – segmentu, „postaci” – władzy wykonawczej, co oznaczało potrzebę rozważania jego pozycji w stosunkach z innymi władzami[41].


Sformułowania Konstytucji wraz z ich rozumieniem w orzecznictwie TK stały się, w rezultacie, odległe od kwalifikowania w przepisach dotyczących Komisji Wspólnej samorządu terytorialnego jako „zainteresowanej instytucji lub środowiska społecznego”, a tym bardziej od formalnego uznawania Komisji za organ wewnętrzny Rady Ministrów, którego członkowie także ze strony samorządowej, co więcej, od 1999 r. byli powoływani przez Prezesa Rady Ministrów.
Wskazywało to na potrzebę ustawowego określenia statusu prawnego oraz zadań Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w zgodności z konstytucyjnym statusem samorządu terytorialnego i w sposób porównywalny z unormowaniem dotyczącym, w szczególności, Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu. Potrzeba ta stała się tym bardziej odczuwalna, że przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej spowodowało konieczność ustawowego wskazania trybu wyłaniania reprezentantów polskiego samorządu w odpowiednim organie wspólnotowym w postaci Komitetu Regionów, a dotychczasowa praktyka czyniła praktycznie niemożliwym pominięcie w tym zakresie Komisji Wspólnej. W rezultacie ustawa z 2005 r. usunęła dotychczasowe wątpliwości co do konstytucyjności unormowania statusu Komisji.@page_break@

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

5. Status prawny i pozycja ustrojowa Komisji Wspólnej pod rządem ustawy z 2005 r.

Jak była o tym mowa, w art. 2 u.k.w. Komisja Wspólna jest zdefiniowana jako „forum wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego” (ust. 1), a jej zadaniem jest rozpatrywanie „problemów związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i z polityką państwa wobec samorządu terytorialnego, a także spraw dotyczących samorządu terytorialnego znajdujących się w zakresie działania Unii Europejskiej i organizacji międzynarodowych, do których Rzeczpospolita Polska należy” (ust. 2). Należy dodać, że wyraźnie zastrzeżono, iż „uprawnienia Komisji Wspólnej nie naruszają właściwości organów władzy publicznej” (ust. 3), co – wskazując na zasadniczy brak uprawnień stanowiących – stanowi istotny element konstruowania statusu Komisji.


Punktem wyjścia konstruowania – czy raczej rekonstruowania w ramach treści art. 2 ust. 1 u.k.w. – statusu Komisji Wspólnej może być jedna z trzech koncepcji rozumienia racji istnienia Komisji – jako:
1) instrumentu dialogu pomiędzy rządem i przedstawicielami środowiska samorządowego,
2) wyrazu kohabitacji rządu mającego za sobą zasadniczo, ze względu na istnienie systemu parlamentarnego, większość sejmową i wyrażającego interes państwa, i zróżnicowanego politycznie, wyrażającego interesy regionalne i lokalne, samorządu terytorialnego,
3) instrumentu współdziałania odpowiednich rodzajów władz publicznych w ramach władzy wykonawczej
– przy konieczności odrzucenia ze względu na konstytucyjną pozycję samorządu terytorialnego koncepcji Komisji jako zinstytucjonalizowanego forum lobbingu reprezentantów samorządu wobec przedstawicieli rządu (jako podstawowego czynnika inicjatywy ustawodawczej) na rzecz korzystnych dla samorządu rozwiązań zawartych w ustawach i w aktach wykonawczych; lobbing można rozumieć tak, jak definiuje działalność lobbingową ustawa poświęcona tej działalności[42], wobec czego jego istotą jest podstawowa nierównorzędność podmiotu lobbowanego i podmiotu lobbującego (do tego lobbującego „z zewnątrz” systemu władz publicznych).

Wymienione trzy koncepcje nie muszą, jak będzie dalej o tym mowa, być ze sobą sprzeczne, są jednak na tyle różne, że wymagają odrębnego omówienia.

Ad 1. Komisję Wspólną można było od początku, w pewnym stopniu nawiązując do Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu, traktować jako formę instytucjonalnego dialogu Rządu i środowiska samorządowego – czy, jak to określono w 1998 r., reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Aby mówić o dialogu, jego uczestnicy-strony nie mogą znajdować się w stosunku nadrzędności/podporządkowania, zachowując odrębność i wystarczającą samodzielność w wyrażaniu swoich interesów i intencji. Pojęcie dialogu, będące kategorią kultury (gdzie nie sposób nie nawiązywać do Dialogów Platona), stanowi obecnie również kategorię prawną – występującą w Konstytucji RP w dwóch kontekstach: dialogu społecznego, o którym mowa w preambule, i dialogu partnerów społecznych, stanowiącego wraz z solidarnością i współpracą tych partnerów oraz z wolnością działalności gospodarczej i własnością prywatną oparcie społecznej gospodarki rynkowej, a przez to podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (art. 20)[43].


W dokumencie programowym Rządu przyjętym przez Radę Ministrów 22.10.2002 r. pod tytułem Zasady dialogu społecznego Komisja Wspólna została wspomniana jako instrument szerszej kategorii dialogu z udziałem przedstawicieli samorządów (także zawodowych i gospodarczych) w ramach szerokiej kategorii dialogu społecznego, obejmującej także tradycyjny dialog społeczny z udziałem związków zawodowych i organizacji pracodawców (czyli klasyczny dialog partnerów społecznych) oraz dialog obywatelski z udziałem organizacji pozarządowych. W obszernym załączniku nr 1 do dokumentu, zatytułowanym Dialog społeczny – istota, pojęcia, metody, dialogowi z udziałem środowiska samorządu terytorialnego poświęcono jednak – inaczej niż dialogowi z samorządami zawodowymi – bardzo mało uwagi, ograniczając się w istocie jedynie do zauważenia, że podstawowy podmiot dialogu z reprezentacją struktur terytorialnych stanowią stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Można sądzić, że stało się tak dlatego, iż konstytucyjna pozycja samorządu terytorialnego nazbyt wyraźnie nie odpowiada pozycji wszelkich innych podmiotów dialogu społecznego.

Może to być jednym z argumentów na rzecz poglądu, że traktowanie Komisji Wspólnej jako forum dialogu – aczkolwiek w pełni zasadne z punktu widzenia jej genezy – nie odpowiada już obecnemu statusowi samorządu terytorialnego w państwie, nawet w warunkach nadmiernie etatystycznego, na co została już zwrócona uwaga, rozumienia samorządu w świetle zasad określonych w Konstytucji.

Ad 2. O tym, że lepszą formułą opisania istoty roli Komisji Wspólnej – niesprzeczną przy tym, trzeba z góry podkreślić, z koncepcją forum dialogu – jest traktowanie jej jako wyrazu kohabitacji obu reprezentowanych w niej stron, dyskutowano już w lutym 1999 r. w ramach warsztatów Unii Metropolii Polskich[44]. Kohabitacja – zakładająca równość „kohabitantów”, współzamieszkujących przestrzeń instytucjonalno-polityczną – została wówczas zdecydowanie przeciwstawiona lobbingowi; stwierdzono m.in., że „lobbing jest realizowaniem interesu własnego, kohabitacja jest realizowaniem publicznego wyboru; efektem lobbingu jest zaspokojenie potrzeb cząstkowych, efektem kohabitacji jest władza wypracowywanych publicznie norm i decyzji”[45] oraz że „kohabitacja rządu i samorządu terytorialnego stanowi najważniejszy element ogólniejszego zjawiska «korporacyjnego»” (dziś zapewne trzeba byłoby się zastanowić, czy nie należało użyć także terminu „komunitarystycznego”) – „jako taka, może być uznana za podstawę funkcjonowania także całego społeczeństwa obywatelskiego, którego władza publiczna jest tylko jedną z części składowych”[46].


Godne uwagi jest studium ogłoszone przez jednego z autorów powołanych dokumentów rządowych po pięciu latach od ich ukazania się pod charakterystycznym tytułem Konieczna kohabitacja? Polski samorząd terytorialny w mechanizmie polityki publicznej[47]. Odpowiedź na postawione pytanie jest pozytywna, przy czym została zwrócona szczególna uwaga – autor studium jest z wykształcenia politologiem – na rolę „rządowo-opozycyjnej kohabitacji w ramach rządowo-samorządowego segmentu władzy wykonawczej”. Stanowisko to również trzeba uznać za aktualne, ale być może znowu nie odpowiada już ono do końca konstytucyjnej pozycji samorządu terytorialnego, który nie jest ze względów faktycznych „skazany” na współzamieszkiwanie z władzą centralną, lecz stanowi podstawowy z punktu widzenia zaspokajania wielu potrzeb obywateli składnik konstytucyjnego systemu władz publicznych.


Ad 3. Jak była o tym mowa, Trybunał Konstytucyjny nadal nie dopuszcza możliwości traktowania samorządu terytorialnego jako osobnej władzy w ramach konstytucyjnego systemu podziału władz, o którym mowa w art. 10 Konstytucji RP. Stanowisko to – zwłaszcza gdy będzie się miało na uwadze unitarny charakter państwa – trzeba uznać za zasadne, czyniąc to jednak z istotnym zastrzeżeniem. O odrębnej władzy samorządowej nie można mówić jedynie w ramach klasycznego, poziomego podziału władz, w którym samorząd musi być uznany za szczególny segment władzy wykonawczej; Trybunał Konstytucyjny kwestię rozważał z punktu widzenia art. 10 Konstytucji RP, traktującego o poziomym podziale władz.

Występuje jednak także pojęcie pionowego podziału władz. Choć jest ono w ogóle kwestionowane w polskiej doktrynie konstytucyjnej, a tam, gdzie się je przyjmuje, łączy się ono na ogół z rozwiązaniami federalnymi, można je jednak rozumieć jako wszelką konstytucyjnie zagwarantowaną decentralizację terytorialną – o różnym zakresie: bardzo szerokim w państwie federalnym, szerokim w państwach praktykujących autonomię regionalną, wąskim, ograniczonym bowiem do władzy wykonawczej, w klasycznych państwach unitarnych[48]. Jeżeli w art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny został literalnie uznany za władzę publiczną, można to wytłumaczyć jedynie poprzez wskazanie, że samorząd jest taką władzą z punktu widzenia pionowego podziału władz, do którego nie mogą stosować się wprost formuły art. 10 Konstytucji RP.

Nie ma jednak podstaw do wyłączenia do stosowania w takim przypadku zasady współdziałania władz, o której mowa w preambule Konstytucji RP. Zasada ta, co więcej, odpowiada ugruntowanej we współczesnej nauce zarządzania publicznego konstrukcji zarządzania wieloszczeblowego (multi-level governance), opartej na współpracy wszystkich zainteresowanych podmiotów zarządzających, niekoniecznie zresztą wchodzących w skład systemu władz publicznych; system władz publicznych, trzeba dodać, nie mówiąc już o innych podmiotach, wychodzi już poza granice tradycyjnego państwa narodowego[49].

6. Konkluzje

W konsekwencji obecną pozycję ustrojową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego można, kierując się konstytucyjną pozycją samorządu terytorialnego, określić jako pozycję instrumentu współdziałania tych dwóch odrębnych rodzajów władz publicznych w ramach władzy wykonawczej.

Jest to zarazem – i to od początku istnienia Komisji Wspólnej – instrument dialogu pomiędzy rządem i przedstawicielami środowiska samorządowego, jak również wyraz kohabitacji wyłonionego w wyniku wyborów parlamentarnych i wyrażającego interes państwa rządu oraz, zróżnicowanego politycznie, wyrażającego interesy regionalne i lokalne, samorządu terytorialnego, współpracującego już także w różnych formach, także zinstytucjonalizowanych, ze swoimi odpowiednikami z innych państw Europy.

Uznanie takiego statusu Komisji Wspólnej – znajdującego w szczególny sposób wyraz w powołanych porozumieniach zawartych w 1996 r. przez organizacje – „członków Komisji ze strony samorządowej” – powinno oznaczać zarazem wzrost roli Komisji w dochodzeniu do wspólnych, w tym zintegrowanych, rozstrzygnięć w sprawach ważnych dla Polski lokalnej i regionalnej, przy rozwinięciu odpowiednich instrumentów proceduralnych.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

 

Przypisy:
[1] Urząd Rady Ministrów, Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, Warszawa 1993, s. 15–16, ze zmianą dokonaną zarządzeniem nr 42 z 25.10.1993 r. (Urząd Rady Ministrów, Komisja..., s. 17–18).
[2] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Obecnie ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej: u.s.g.
[3] Artykuł 27 ustawy z 14.12.1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991–1993 (Dz. U. Nr 89, poz. 518 ze zm.).
[4] Ustawa z 10.12.1993 r. o finansowaniu gmin (Dz. U. Nr 129, poz. 600 ze zm.; następnie Dz. U. z 1998 r. Nr 30, poz. 164 ze zm.).
[5] Por. I. Zachariasz, Informacja o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Warszawa z 16.02.2004 r., s. 1.
[6] Ustawa z 26.11.1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.).
[7] Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu 18.10.1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.).
[8] Ustawa z 17.05.1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.).
[9] Ustawa z 17.05.1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.), art. 16 ust. 2. Na tej podstawie powstały komisje wspólne przedstawicieli Rządu RP i: Polskiej Rady Ekumenicznej, Aliansu Ewangelickiego, a ostatnio także Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego.
[10] Ustawa z 4.07.1991 r. o stosunku Państwa do Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287 ze zm.); na tej podstawie działa Wspólny Zespół Przedstawicieli Rządu RP i Świętego Soboru Biskupów.
[11] Ustawa z 6.01.2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141 ze zm.).
[12] Ustawa z 6.05.2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 759), dalej: u.k.w. Por. M. Adamowicz i in., Współpraca administracji rządowej z administracją samorządową na przykładzie funkcjonowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, w: M. Stec (red.), Współdziałanie administracji rządowej z administracją samorządową, Warszawa 2009.
[13] Ustawa z 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.).
[14] Rozporządzenie Rady Ministrów z 15.07.1997 r. w sprawie powołania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (Dz. U. Nr 91, poz. 558 ze zm.).
[15] Rozporządzenie Rady Ministrów z 5.02.2002 r. w sprawie powołania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (Dz. U. Nr 13, poz. 124 ze zm.).
[16] Artykuł 33 ust. 4 regulaminu – obecnie art. 36 ust. 6.
[17] Uchwała nr 13 Rady Ministrów z 25.02.1997 r. (M.P. Nr 15, poz. 144), § 10 ust. 2a (od 1999 r.); uchwała nr 49 Rady Ministrów z 19.03.2002 r. (M.P. Nr 13, poz. 221 ze zm.), obecnie § 12 ust. 3a.
[18] Ustawa z 10.12.1993 r. o finansowaniu gmin. W ustawie z 26.11.1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, przedłużonej następnie na okres do 2003 r., strona samorządowa Komisji Wspólnej, określona już, jak była o tym mowa, jako reprezentacja jednostek samorządu terytorialnego, uzyskała określone kompetencje opiniodawcze (art. 25 ust. 2, art. 26 ust. 2 i art. 35).
[19] Artykuł 31 ust. 2 i 3 ustawy z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) – i odpowiednio art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
[20] Ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., art. 125 ust. 1; obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.).
[21] Regulamin Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego z 9.05.2006 r. (M.P. z 2007 r. Nr 32, poz. 375 ze zm.).
[22] Za: Urząd Rady Ministrów, Komisja..., s. 7.
[23] Por. H. Izdebski, Dialog – kategoria kultury, kategoria prawa, w: A. Kryniecka (red.), Filozofia Marii Szyszkowskiej. Księga dedykowana, Białystok 2012, s. 261–272.
[24] Por. B. Rakoczy, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2008, uwaga 5 do art. 4.
[25] W szczególności proponowano wprowadzenie następującego brzmienia końcowego fragmentu art. 3: „5) opiniowanie założeń projektów ustaw i projektów ustaw skutkujących zmianą poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego; 6) opiniowanie innych projektów aktów normatywnych, programów oraz innych dokumentów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego, w tym także określających relacje pomiędzy samorządem terytorialnym a innymi organami administracji publicznej”, oraz wyraźne wskazanie obowiązku przedstawiania Komisji założeń i projektów [nowe brzmienie początkowych fragmentów art. 8: „1. Członkowie Rady Ministrów oraz inne podmioty właściwe do przygotowania projektów ustaw oraz projektów innych aktów normatywnych, programów i innych dokumentów rządowych przedstawiają Komisji Wspólnej do zaopiniowania: 1) założenia projektów ustaw i projekty ustaw skutkujących zmianą poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego – wraz, z uwzględnieniem przepisów art. 50 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (...) i z zastrzeżeniem ust. 2, ze wskazaniem konieczności tych zmian, jak również określeniem wysokości skutków tych zmian i wskazania źródeł ich sfinansowania w odniesieniu, jeżeli zmiany te ich dotyczą, do poszczególnych kategorii jednostek samorządu gminnego, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, jednostek samorządu powiatowego oraz jednostek samorządu województw; 2) projekty innych aktów normatywnych, programów i innych dokumentów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego – wraz, z zastrzeżeniem ust. 3, z prognozą ich skutków finansowych. 2. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 może być spełniony również przez wskazanie konieczności, jak również określenie wysokości skutków zmian i wskazanie źródeł ich sfinansowania w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego reprezentatywnych dla poszczególnych kategorii jednostek samorządu gminnego, jednostek samorządu powiatowego lub jednostek samorządu województw – wskazanych w tym celu przez właściwe ogólnopolskie organizacje jednostek samorządu terytorialnego uprawnione do wyznaczania przedstawicieli do Komisji Wspólnej. 3. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 2”].
[26] Uchwała SN z 30.04.1993 r. (III CZP 48/93), OSNC 1993/11, poz. 200.
[27] Serwis samorządowy PAP z 11.10.2007 r., www.samorzad.pap.pl.
[28] Rozporządzenie w sprawie określenia ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego z 29.01.2008 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 97).
[29] Por. I. Zachariasz, Informacja o Komisji..., s. 3; por. także przyp. 25.
[30] W rozporządzeniu z 1997 r. (w brzmieniu od 1999 r.) wymieniono stałe zespoły problemowe: rozwoju regionalnego, polityki przestrzennej i ochrony środowiska, spraw prawno-ustrojowych, polityki europejskiej, systemu finansów publicznych, edukacji i kultury, ochrony zdrowia i polityki społecznej, transportu i infrastruktury technicznej, gospodarki i przekształceń własnościowych, administracji publicznej i bezpieczeństwa obywateli, a w rozporządzeniu z 2002 r. stałe zespoły: polityki europejskiej, systemu finansów publicznych, edukacji, kultury i sportu, ochrony zdrowia i polityki społecznej, infrastruktury, rozwoju lokalnego, polityki regionalnej oraz środowiska, administracji publicznej i bezpieczeństwa obywateli, jak również obszarów wiejskich, wsi i rolnictwa.
[31] Poza tym zespołem wymieniono te same zespoły co w rozporządzeniu z 2002 r. oraz zespoły: ds. społeczeństwa informatycznego oraz ds. statystyki publicznej.
[32] Por. Stanowisko Zespołu ds. Funkcjonalnych Obszarów Metropolitalnych i Miejskich w sprawie terytorialnych zespołów doraźnych KWRiST na obszarach funkcjonalnych ośrodków wojewódzkich z 20.05.2013 r.
[33] Wyrok TK z 23.10.1995 r. (K 4/95), OTK 1995/2, poz. 11.
[34] Wyrok TK z 13.05.1997 r. (K 20/96), OTK 1997/2, poz. 18.
[35] Por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2011, s. 149 i n.
[36] Por. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011.
[37] Por. H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne. Fun-damenty współczesnych państw, Warszawa 2012, w szczególności s. 352.
[38] Wyrok TK z 7.12.2005 r. (Kp 3/05), OTK-A 2005/11, poz. 131.
[39] Wyrok TK z 12.03.2007 r. (K 54/05), OTK-A 2007/3, poz. 25.
[40] Wyrok TK z 8.04.2009 r. (K 37/06), OTK-A 2009/4, poz. 47; należy zauważyć, że w sposób nazbyt wąski potraktowano tu interes publiczny, którego nie można utożsamiać, jak czyni to TK, z interesem państwowym.
[41] Wyrok TK z 29.11.2005 r. (P 16/04), OTK-A 2005/10, poz. 119.
[42] „Każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa” – art. 2 ust. 1 ustawy z 7.07.2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414 ze zm.).
[43] Por. H. Izdebski, Dialog...
[44] Samorządowy lobbing a kohabitacja Rządu i samorządu terytorialnego. Materiał do dyskusji, Warszawa 1999.
[45] T. Kozłowski w: Samorządowy lobbing..., nr 3, s. 17.
[46] H. Izdebski w: Samorządowy lobbing..., nr 4, s. 7.
[47] D. Długosz w: „Instytut Spraw Publicznych. Analizy i Opinie” 2007/69.
[48] Por. H. Izdebski, Doktryny..., s. 339 i n.
[49] H. Izdebski, Doktryny..., s. 230–231 oraz 352 i n.