Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mają dokonać uzgodnienia w terminie dwóch tygodni, przy czym niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni traktowane jest jako dokonanie uzgodnienia. Wobec powyższego nasuwa się wiele pytań:

Od jakiego momentu należy liczyć dwutygodniowy termin w przypadku niepełnego wniosku i konieczności wezwania o jego uzupełnienie?

Czy w przypadku braku uzupełnienia należy wydać postanowienie odmawiające uzgodnienia czy też pozostawić sprawę bez rozpoznania?

Jak w terminie dwóch tygodni przestrzegać przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obligujących do zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz przed wydaniem postanowienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym?

Czy w przypadku braku możliwości wydania uzgodnienia w terminie dwóch tygodni jest możliwość zastosowania art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazania nowego terminu, czy też należy wydać postanowienie odmawiające uzgodnienia?


Odpowiedź

Przystępując do analizy przedstawionego pytania zaznaczyć należy, że w myśl art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami o których mowa w ust. 4 i 5 przywołanego przepisu, z tym że uzgodnienie następuje w formie postanowienia. Sposób redakcji tego przepisu, a także charakter uzgodnienia, dokonywanego w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego , które w odróżnieniu od opinii, wiąże organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy, wyraźnie wskazują, iż zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji. Stąd też w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, iż uzgodnieniu winien podlegać nie wniosek inwestora, a projekt decyzji wraz z załącznikami (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 9 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1062/05, Lex nr 198859; 9 lutego 2006 r., IV SA/Wa 2050/05, Lex nr 203845; 12 kwietnia 2006 r., IV SA/Wa 194/06, Lex nr 204986 oraz 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/06, Lex nr 219341). W świetle powyższego zwrócić należy uwagę, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji, a nie wniosek Inwestora (jak sugeruje autor pytania). Postępowanie uzgadniające odbywa się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego , a do postępowania prowadzonego przed organem uzgadniającym mają zastosowanie przepisy ogólne procedury administracyjnej, z zastrzeżeniem że przepis szczególny art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . wprowadza pewną modyfikację. Z treści art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że inicjatywa podjęcia współdziałania z innym organem leży po stronie organu prowadzącego postępowanie główne w sprawie. Na nim spoczywa także obowiązek zawiadomienia o tym przedsięwzięciu wszystkich stron postępowania. Organ współdziałający nie może formalnie podjąć działań inicjujących w tym zakresie, ponieważ nie od niego uzależniona jest czynność wszczęcia postępowania w danej sprawie.

W wyroku z dnia 18 października 2007 r., IV SA/Wa 1099/07 WSA w Warszawie wyjaśnił, że: stosownie do art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. "Organem załatwiającym sprawę" w rozumieniu powyższego przepisu jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Wynika z tego, że zwracając się do organu uzgadniającego o zajęcie stanowiska, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomienia o tym stron. Zawiadomienie stron w tym przedmiocie nie jest więc obowiązkiem uzgadniającego organu, który stosownie do art. 106 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany jest przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania. Ten sam termin wskazany jest w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , z tym zastrzeżeniem, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Wskazać należy, że skoro postępowanie uzgadniające jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie także przepisy gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania. Pogląd, iż zasada czynnego udziału stron ma pełne zastosowanie również w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie przed organem współdziałającym i w przedmiocie wydania uzgodnienia na podstawie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego , zyskał aprobatę w doktrynie prawa administracyjnego (zob. C. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, 2005, teza 9 do art. 106 k.p.a.), a także jest prezentowany przez orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1998 r., IV SA 1040/96, Lex nr 45177, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 991/05, Lex nr 214051).

Jednakże przepis szczególny art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza domniemanie, zgodnie z którym niezajęcie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie skutkuje przyjęciem, że uzgodnienie to nastąpiło. Należy zwrócić uwagę, że celem ustawodawcy, który wprowadził ograniczenie czasowe dla organu uzgadniającego w zakresie zajęcia stanowiska w sprawie oraz możliwość złożenia środka zaskarżenia na postanowienie uzgadniające tylko przez inwestora, jest usprawnienie procesu inwestycyjnego zmierzającego do zrealizowania inwestycji celu publicznego. Tak więc milczenie organu uzgadniającego po dwóch tygodniach od wszczęcia przez niego postępowania, nie stanowi bezczynności, a odzwierciedlenie jego stanowiska w tej sprawie, w postaci braku sprzeciwu. Zauważyć należy, że w sytuacji, gdy w ocenie organu współdziałającego przesłany do uzgodnienia projekt decyzji nie budzi zastrzeżeń, organ może po prostu powstrzymać się od działania, co wywołuje ten sam skutek, jak wydanie pozytywnej opinii o projekcie. Rozwiązanie to wpływa w sposób znaczący na szybkość takiego postępowania, gdyż organ współdziałający ma ustawowo ograniczony czas na podjęcie rozstrzygnięcia i jest także przykładem odbiurokratyzowania postępowania administracyjnego.

Reasumując, organ uzgadniający, do którego wpłynął wniosek o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie ma obowiązku zawiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania uzgadniającego, bowiem jak zostało wyżej wskazane – to organ prowadzący postępowanie główne w sprawie informuje strony postępowania, że przesłał do organu właściwego projekt decyzji do uzgodnienia, stąd strony postępowania mają pełną informację, że sprawa będzie toczyła się przed organem uzgadniającym. Niemniej jednak w odniesieniu do tej kwestii w literaturze przedmiotu można spotkać zdanie odmienne, według którego ponieważ mamy do czynienia z odrębnym/wpadkowym postępowaniem, prowadzący je organ winien powiadomić strony o jego wszczęciu. Należy zauważyć, że w myśl art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko inwestor może złożyć zażalenie na postanowienie uzgadniające, natomiast pozostałe strony postępowania swoje zastrzeżenia mogą podnieść w odwołaniu od decyzji. W przypadku więc, gdy organ uzgadniający po otrzymaniu projektu decyzji do uzgodnienia – w oparciu o posiadane przez siebie dokumenty - nie ma żadnych zastrzeżeń, czytając literalnie przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić można, że organ ten nie musi podejmować czynności w sprawie, bowiem jego milczenie oznacza dokonanie uzgodnienia, co w praktyce oznaczać może, że nie ma obowiązku wydania postanowienia.

Jednakże w sytuacji gdy organ uzgadniający po wstępnej analizie projektu decyzji przesłanego mu do uzgodnienia – uzna, że nie jest możliwym dokonanie uzgodnienia i w związku z tym zachodzi konieczność wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia przesłanego projektu decyzji, wówczas w sytuacji gdy organ prowadził jakieś postępowanie dowodowe we własnym zakresie, przed wydaniem postanowienia może zawiadomić strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jednakże w praktyce organ uzgadniający bada projekt decyzji oraz w oparciu o posiadaną własną dokumentację wydaje rozstrzygnięcie, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Jednocześnie należy zauważyć, że skoro strony postępowania (z wyjątkiem inwestora) zostały pozbawione możliwości złożenia zażalenia na postanowienie uzgadniające, co w praktyce oznacza, że dopiero przed wydaniem decyzji będą mogły wypowiedzieć się w sprawie, wydaje się, że wystarczającym jest jeżeli organ prowadzący postępowanie główne przed wydaniem decyzji w sprawie zawiadomi strony w trybie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego w sprawie i wniesieniem zastrzeżeń przed wydaniem decyzji.

Kończąc powyższe wywody należy przyjąć, że skoro – z uwagi na brzmienie przepisu szczególnego - w analizowanym przypadku nie można złożyć zażalenia na bezczynność organu, to tym samym nie znajdzie zastosowania art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego .

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)