Wydanie decyzji przez organ do tego niewłaściwy skutkuje tym, że jest ona obarczona wadą nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1  Kodeksu postępowania administracyjnego . Problem ten ze szczególnym nasileniem ujawnia się na gruncie zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, wydawanych na podstawie ustawy o ochronie przyrody (dalej: ustawa). Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 83 ust. 1 tego aktu prawnego regułą jest, że decyzje te wydają wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. W myśl jednak ust. 2 tego przepisu zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Natomiast na podstawie art. 90 ustawy zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości stanowiących własność gminy wydaje starosta. Na tym jednak nie koniec, zgodnie bowiem z postanowieniami art. 60 ust. 6 pkt 2 ustawy na terenie stref ochronnych, wyznaczonych w miejscach występowania obiektów przyrodniczych objętych ochroną gatunkową, zabronione jest wycinanie drzew lub krzewów bez zezwolenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Oznacza to, że w praktyce, tylko na podstawie ustawy, cztery różne organy mogą wydawać zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Nie można również wykluczyć sytuacji, w której przedmiotem postępowania będzie usunięcie drzew z terenu nieruchomości stanowiącej własność gminy, wpisanej do rejestru zabytków, na której jednocześnie wyznaczono strefę ochronną wokół miejsca występowania obiektów przyrodniczych objętych ochroną gatunkową. Takie zbiegi właściwości różnych organów mogą stanowić źródło licznych kontrowersji. Przykładem jednej z nich może być spór pomiędzy organem wykonawczym gminy a wojewódzkim konserwatorem zabytków o to, który z nich jest właściwy do wydania zezwolenia w konkretnym przypadku. Źródłem tych wątpliwości jest brak precyzyjnego określenia, co należy rozumieć przez nieruchomość wpisaną do rejestru zabytków. Dlatego też z dużym zadowoleniem należy przywitać glosowane orzeczenie, w którym sąd zajął się tą problematyką (taki sam pogląd został zaprezentowany również w postanowieniu NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OW 52/06, LEX nr 295009). Niestety stanowisko w nim zaprezentowane może wzbudzać poważne wątpliwości interpretacyjne. W szczególności odnosi się to do ustalenia, kiedy w praktyce mamy do czynienia z wpisaniem do rejestru zabytków nieruchomości.

Dla oceny prawidłowości poglądów zaprezentowanych przez sąd niezbędne staje się przypomnienie, co może stanowić przedmiot wpisu do rejestrów zabytków prowadzonych na podstawie art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.; dalej: u.o.z.o.z.) przez wojewódzkich konserwatorów zabytków. Zgodnie z postanowieniami art. 9 ust. 1 tego aktu prawnego do rejestru zabytków mogą być wpisane zabytki nieruchome, natomiast w myśl ust. 3 tego przepisu przedmiotem wpisu do rejestru zabytków mogą być również układy urbanistyczne, ruralistyczne lub historyczne zespoły budowlane, co jednak nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiektów wchodzących w skład tych układów. Oznacza to, że w praktyce konkretne obiekty mogą podlegać podwójnej ochronie, zarówno samodzielnej jako obiekty wpisane do rejestru zabytków, jak i jako części układów urbanistycznych, ruralistycznych lub obiektów historycznych. W takim dualizmie ochrony nie ma nic dziwnego, gdyż każda z tych form ochrony służy realizacji nieco innych celów. W przypadku ochrony indywidualnych obiektów chodzi bowiem o ich zachowanie w stanie niepogorszonym. Natomiast w sytuacji ochrony pewnych założeń indywidualne obiekty wchodzące w ich skład mogą być zmieniane (czy nawet likwidowane), zmianie nie powinien jednak ulegać odbiór całości, w skład której one wchodzą.

W art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazano, że zabytkami nieruchomymi, które w szczególności mogą podlegać ochronie, są:
a) krajobraz kulturowy,
b) układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane,
c) dzieła architektury i budownictwa,
d) dzieła budownictwa obronnego,
e) obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe,
f) cmentarze,
g) parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni,
h) miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.

Wymienione wyżej obiekty, które mogą podlegać ochronie na podstawie u.o.z.o.z, nie są jednak tożsame z pojęciem nieruchomości w znaczeniu, jakie nadaje mu ustawodawca w art. 46 § 1 k.c., zgodnie z którym: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". W związku z tym w praktyce pojawiły się wątpliwości związane z tym, czy z punktu widzenia ochrony zabytków pojęcie zabytku nieruchomego powinno być utożsamiane z pojęciem nieruchomości, czy też każde z tych określeń ma inny zakres znaczeniowy. W związku z tym należy przyjąć, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków mogą być zarówno konkretne nieruchomości w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 46 § 1 k.c., jak i inne cenne obiekty, niebędące nieruchomościami w tym znaczeniu. Problem ten ze szczególnym nasileniem ujawnia się na kanwie postanowień art. 83 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca, określając właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie wydawania zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów, nie mówi o zabytkach nieruchomych, ale o nieruchomościach. W przypadku analizowanym przez sąd drzewa stanowiące przedmiot postępowania rosły na terenie nieruchomości wchodzącej w skład strefy ochrony konserwatorskiej, co zdaniem składu orzekającego jest jednoznaczne z wpisaniem konkretnej nieruchomości do rejestru zabytków. Argumentem przemawiającym za postawieniem znaku równości pomiędzy pojęciem nieruchomości a terenem objętym ochroną konserwatorską były względy funkcjonalne, mające zapewnić konserwatorom zabytków pełną kontrolę nad wszelkimi aspektami gospodarowania nieruchomościami zabytkowymi (podobne stanowisko w literaturze przedmiotu prezentuje W. Radecki, Usuwanie drzew i krzewów z zabytkowego układu urbanistycznego, Aura 2005, nr 7, s. 36).

Stanowisko to może jednak budzić pewne zastrzeżenia. Przyznanie uprawnień do wydawania zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów przez wojewódzkich konserwatorów przyrody stanowi bowiem wyjątek od generalnej reguły, jaką w tym przypadku jest wydawanie decyzji przez organy gminy. W związku z tym zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną exceptiones non sunt extendae wyjątków nie wolno interpretować w sposób rozszerzający (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 253 i n.). Tak i charakter ma zaś niewątpliwie przyznanie w drodze interpretacji kompetencji wojewódzkim konserwatorom zabytków do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów ze wszystkich obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie u.o.z.o.z. W art. 83 ust. 2 ustawy jest natomiast precyzyjnie mowa, że właściwość tego organu ogranicza się jedynie do nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Skoro zaś pojęcie nieruchomości należy do języka prawnego i jest definiowane w art. 46 § 1 k.c., to zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, w przypadku posługiwania się przez prawodawcę tym samym pojęciem w innych aktach prawnych niż te, w których zostało ono zdefiniowane, bez nadania mu innego znaczenia, nie powinno ono zmieniać swojego pierwotnego zakresu znaczeniowego w drodze interpretacji (np. uchwała SN z dnia 9 czerwca 1976 r., VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86; uchwała NSA z dnia 10 lipca 2000 r., FPS 4/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 9; wyrok NSA z dnia 22 maja 2000 r., I SA/Ka 2092/98, LEX nr 45374). W taki zaś sposób postąpił sąd w glosowanym postanowieniu, gdyż pojęcie nieruchomości rozszerzył również na takie elementy chronione, jak krajobraz kulturowy czy założenia urbanistyczne.

Dlatego też należy zastanowić się, czy stanowisko to jest uzasadnione - czym innym jest bowiem wpisanie do rejestru zabytków konkretnej nieruchomości, a czym innym objęcie ochroną konserwatorską np. pewnych założeń urbanistycznych. W tym pierwszym przypadku ochronie podlega konkretny obiekt z jego wszystkimi częściami składowymi, w drugim natomiast tylko pewne ogólne założenie, dla ochrony którego czasami drzewa lub krzewy nie są elementem istotnym przemawiającym za zmianą właściwości organu wydającego zezwolenie na ich usunięcie. W związku z tym wydaje się, że bardziej uzasadnione jest stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie na gruncie postanowień z art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), określającego podstawy wpisu do rejestru zabytków nieruchomych, w którym przyjęto, że: "Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków" (wyrok NSA z dnia 21 września 1993 r., SA/Po 3224/92, OSP 1995, z. 5, poz. 121). Na konieczność odróżnienia wpisu do rejestru zabytków konkretnej nieruchomości od objęcia jakiegoś obszaru ochroną konserwatorską zwracano również uwagę w orzecznictwie z punktu widzenia gospodarki nieruchomościami, przyjmując, że: "Do oddania przez jednostkę samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej, nie wpisanej do rejestru zabytków, położonej na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego o wartości historycznej lub w obrębie strefy objętej ochroną konserwatorską ze względu na założenia urbanistyczne, oraz do sprzedaży usytuowanego na niej budynku, nie mają zastosowania art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), dotyczące obowiązkowego obniżenia ceny i opłaty z tytułu użytkowania wieczystego" (wyrok SN z dnia 18 grudnia 2002, I CKN 1268/2000, OSNC 2004, nr 2, poz. 30). Co prawda przytoczone poglądy zostały zaprezentowane na gruncie już nieobowiązującej ustawy o ochronie zabytków i muzeach, biorąc jednak pod uwagę fakt, że przedmiot ochrony określony w art. 5 tego aktu prawnego jest zbliżony do tego wynikającego z art. 6 u.o.z.o.z., to należy stwierdzić, że nic nie straciły one na swej aktualności.

Pośrednio na konieczność odróżnienia, z punktu widzenia ochrony, konkretnych zabytków wpisanych do rejestru zabytków od wpisanych do niego założeń urbanistycznych czy ruralistycznych wskazują również postanowienia art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z przewidującego, że podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W praktyce oznacza to, że wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków przysługują uprawnienia mające zagwarantować właściwy stan zabytków również w przypadku przyjęcia, że jego kompetencje ograniczają się jedynie do wydawania zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów z terenów nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. W sytuacji zamiaru usunięcia drzew lub krzewów drzew znajdujących się na terenie nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków ale wchodzącej np. w skład chronionego kompleksu urbanistycznego podmiot zainteresowany ich usunięciem będzie musiał uzyskać zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na realizację przedsięwzięcia z uwagi na możliwość zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (w tej sytuacji nie mówi się już o nieruchomości). Biorąc pod uwagę fakt, że w praktyce usuwanie drzew i krzewów z reguły jest związane z realizacją jakichś prac budowlanych lub modernizacyjnych, ocena możliwości usunięcia drzew i krzewów w pozwoleniu wydawanym na podstawie art. 36 u.o.z.o.z wydaje się uzasadniona. Uzyskanie tej decyzji nie zwalnia jednak automatycznie z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów (i to bez względu na to, czy rosną one na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, czy też wchodzącej tylko w skład obszaru objętego ochroną konserwatorską). Natomiast w przypadku jej uzyskania szczegółowe warunki usunięcia drzew i krzewów określane byłyby w zezwoleniu wydawanym na ogólnych zasadach na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy. Za takim podziałem kompetencji przemawiają również względy pragmatyczne. Wojewódzki konserwator zabytków jest wysoce wyspecjalizowanym organem administracji powołanym do ochrony zabytków, w związku z tym w praktyce wydawanie dużej ilości zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów może utrudniać mu realizację jego podstawowych zadań, zwłaszcza, że powierzchnie obszarów wpisanych do rejestru zabytków, a podlegających ochronie jako założenia urbanistyczne, są stosunkowo duże i w praktyce obejmują znaczącą część wielu miast.

Dlatego też wydaje się, że stanowisko zaprezentowane przez sąd w glosowanym postanowieniu nie wydaje się uzasadnione, gdyż nie uwzględnia przedstawionego wyżej zróżnicowania obiektów wpisywanych do rejestru zabytków. Ponadto przyjęcie odmiennego poglądu, niż proponowany przez sąd, w żaden sposób nie wpływa na pogorszenie stanu ochrony zabytków, będą ją zapewniały bowiem pozwolenia wydawane na podstawie art. 36 u.o.z.o.z. Może natomiast poprawić efektywność ochrony drzew i krzewów znajdujących się na obszarach podlegających ochronie konserwatorskiej, organy gminy kierując się bowiem ogólnymi regułami wydawania zezwoleń mogą zgodzić się na usunięcie tylko części z nich, co nie zawsze jest przedmiotem oceny służb ochrony zabytków (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2009). Biorąc jednak pod uwagę bezpieczeństwo obrotu prawnego de lege ferenda, wskazane byłoby precyzyjniejsze określenie, w jakiej sytuacji jaki organ wydaje zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

Pełna treść postanowienia NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r. (II OW 6/06) pobrana z Systemu Informacji Prawnej LEX dostępna jest tutaj.



Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)