Artykuł jest syntezą szerszej analizy przygotowanej na zlecenie Fundacji Batorego. W czwartek 8 lipca Fundacja organizuje debatę na ten temat.
Przyjęty w grudniu 2020 roku Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Fundusz Odbudowy), sfinansowany jest z pożyczek zaciąganych przez Komisję Europejską na rynkach finansowych i spłacanych solidarnie przez państwa członkowskie. Ma on pomóc gospodarce europejskiej podźwignąć się z kryzysu wywołanego pandemią COVID-19. Polska otrzyma ponad 100 mld złotych w formie grantów i będzie mogła skorzystać z pożyczek na preferencyjnych zasadach. Krajowy Plan Odbudowy (KPO), czyli program wykorzystania tych pieniędzy, jest przedmiotem szczegółowych ustaleń z Komisją Europejską. W sierpniu lub wrześniu 2021 roku może zostać zatwierdzony przez Radę Unii Europejskiej, co jest warunkiem uruchomienia pierwszych wypłat. Środki na KPO razem z funduszami pochodzącymi z nowego budżetu unijnego stanowić mają kluczowy wehikuł rozwoju gospodarczego Polski w nadchodzących latach.
Czytaj: Finalna wersja Krajowego Planu Odbudowy jest już w Komisji Europejskiej>>
Kryzys gospodarki i demokracji
Ale Polska, a wraz z nią także cała Unia Europejska, stoją dziś nie tylko w obliczu kryzysu gospodarczego. Drugim, nie mniej niebezpiecznym, jest kryzys rządów prawa i demokracji. Zejście się w czasie tych dwóch kryzysów stwarza ryzyko, że przezwyciężanie jednego z nich (ekonomicznego) może doprowadzić do pogłębienia się drugiego (kryzysu demokracji). Ogromne i łatwo dostępne fundusze mogą posłużyć bowiem do umocnienia praktyk i systemów niedemokratycznych.
Paradoksalnie sposób funkcjonowania Unii Europejskiej może wspierać reżimy działające wbrew jej demokratycznej i opartej na rządach prawa tożsamości, zaś fundusze unijne odgrywają w tym kluczową rolę. W ten sposób powstaje w Unii system „autorytarnej równowagi”, o którym pisał Daniel Kelemen – rządy, realizując program sprzeczny z zasadami rządów prawa i demokracji, nie tylko znajdują się pod parasolem ochronnym swoich politycznych sojuszników (jak Orban przez długi czas w Europejskiej Partii Ludowej), lecz wykorzystują solidarność unijną do własnych partykularnych celów.
Zagrożenie samonakręcającą się spiralą
Jak długo na poziomie państwa członkowskiego funkcjonuje system równowagi władz i skutecznych procedur ścigania nieprawidłowości, tak długo finansowe i polityczne interesy Unii są dostatecznie chronione. Zaburzenia rządów prawa w państwie członkowskim mogą natomiast powodować uruchomienie samonakręcającej się spirali: ograniczenia praworządności prowadzą do klientelizmu i korupcji politycznej zasilanych funduszami unijnymi. To zaś dodatkowo wzmacnia tendencje niedemokratyczne bądź autorytarne będące pierwotnym źródłem naruszeń umożliwiających ten proces.
Polska należy do krajów, gdzie to zagrożenie jest szczególnie duże. Problemy z praworządnością były w ostatnich latach przedmiotem stałego zainteresowania ze strony instytucji unijnych i międzynarodowych. W sprawach dotyczących naruszeń zasad państwa prawnego toczą się obecnie – ze skargi Komisji Europejskiej – dwa postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE, a dwa inne zakończyły się już wyrokami, w których Trybunał stwierdził naruszenie przez Polskę prawa unijnego. W corocznych rekomendacjach w ramach semestru europejskiego Komisja i Rada UE krytykują, że sytuacja ta „stanowi zagrożenie dla funkcjonowania polskiego i unijnego porządku prawnego".
Więcej zagrożeń niż przy zwykłym budżecie
Napływ ogromnych środków przeznaczonych na wsparcie Unii i jej państw – o ile nie będzie podlegał skutecznej kontroli w Polsce i na poziomie UE – może przesądzić o ostatecznej konsolidacji systemu, który zagraża interesom obywateli w Polsce i UE. Fundusz Odbudowy stanowi znacznie większe ryzyko takich nadużyć niż „tradycyjny” budżet unijny. Nowy unijny mechanizm ochrony budżetu mógłby służyć jako ważny instrument prewencji, ale jego zastosowanie nie jest w żadnym razie przesądzone ani proste.
Sytuacja, w której wyjątkowy program solidarności europejskiej, jakim jest Fundusz Odbudowy, w sposób bezpośredni (użycie środków UE) lub pośredni (poszerzenie finansowych możliwości działania rządu) służyłby celom sprzecznym z zasadami i wartościami UE, byłaby historyczną porażką Polski i Unii Europejskiej. To niebezpieczeństwo jest realne, gdyż mechanizmy unijne nie dają przed nim dostatecznych zabezpieczeń, zaś erozja rządów prawa w Polsce jest posunięta tak daleko, że trudno mówić o wiarygodności organów państwa odpowiadających za dystrybucję środków unijnych i jej kontrolę. Dlatego konieczne są, na ile to tylko możliwe, dodatkowe zabezpieczenia tych środków w Polsce oraz zdecydowane działania instytucji unijnych. Ich celem musi być redukcja ryzyka „autorytarnej równowagi”, mimowolnie wspieranej przez środki unijne. Działania te powinny także dotyczyć nie tylko objawów rodzących się zagrożeń, lecz przede wszystkim źródeł ich występowania.
Potrzebne skuteczne mechanizmy kontrolne i monitoring
Po pierwsze, analizując polski Krajowy Plan Odbudowy, Komisja Europejska powinna położyć nacisk przede wszystkim na zapewnienie jak najskuteczniejszych mechanizmów kontrolnych i monitoringu przez organizacje społeczne oraz media. W sytuacji, gdy unijne instrumenty będą miały, jak można się spodziewać, bardzo ograniczony zakres, największa odpowiedzialność spoczywa na społeczeństwie obywatelskim w Polsce i to ono może odegrać kluczową rolę. W szczególności, biorąc pod uwagę fundamentalne problemy państwa prawa, wielokrotnie identyfikowane przez Komisję w jej oficjalnych dokumentach oraz przez TSUE w jego orzeczeniach, Komisja powinna zobowiązać rząd polski do zagwarantowania jak największej przejrzystości w dostępie do informacji dotyczącej wydatkowania pieniędzy z FO. Konieczne jest, by przedstawiane Komisji wszystkie dane dotyczące kontraktów zawieranych przez instytucje publiczne, informacje dotyczące beneficjentów funduszy, raporty z audytów etc. były publicznie dostępne. Powinien też zostać wprowadzony wymóg korzystania z systemu ARACHNE przy korzystaniu z Funduszu Odbudowy, aby Komisja na bieżąco mogła monitorować wydatki. Punktem odniesienia dla Komisji w ocenie polskiego KPO musi być także ustawa wdrożeniowa FO, w której zapewniony musi być skuteczny system monitoringu (niezależny od rządu Komitet Monitorujący z szerokimi uprawnieniami i z udziałem przedstawicieli samorządu terytorialnego oraz organizacji społecznych) oraz precyzyjnie określone i zgodne z celami UE kryteria i zasady selekcji projektów.
Niezależność sądownictwa konieczna
Po drugie, Komisja musi wymagać od rządu polskiego podjęcia konkretnych zobowiązań dotyczących „ochrony niezależności sądownictwa”, która jest jedną z czterech rekomendacji dla Polski w ramach semestru europejskiego. Mimo iż w krajowych planach odbudowy każdy kraj jest zobowiązany do przedstawienia działań zmierzających do realizacji tych rekomendacji, w polskim KPO brakuje jakiegokolwiek odniesienia do tego kluczowego z punktu widzenia interesów finansowych UE punktu.
Po trzecie, Komisja powinna rekomendować zatwierdzenie KPO tylko pod warunkiem wycofania wniosku premiera Morawieckiego do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie prymatu polskiej konstytucji nad traktatem UE. Komisja powinna domagać się wycofania tego wniosku, zgodnie z listem wysłanym do polskich władz na początku czerwca br. Sytuacja, w której państwo w otwarty sposób kwestionuje prymat prawa europejskiego jest fundamentalnym zagrożeniem nie tylko interesów finansowych UE, lecz także interesów jej obywateli, zwłaszcza obywateli Polski. Pełna dowolność w kształtowaniu wymiaru sprawiedliwości oznaczać może brak niezależnej kontroli sądowej dystrybucji i wydatkowania środków unijnych bez możliwości podjęcia przez organy UE działań zapobiegawczych przeciwko ich defraudacji.
Wsparcie dla organizacji promujących wartości europejskie
Po czwarte, w obliczu spodziewanych zagrożeń Komisja Europejska powinna dołożyć wszelkich starań, żeby jak najlepiej wykorzystać nowo utworzony program „Obywatele, równość, prawa i wartości” (CARV) przeznaczony do wsparcia organizacji społecznych promujących wartości europejskie, w tym rządy prawa. Granty z opiewającego na 1,4 mld euro funduszu będą przyznawane bezpośrednio przez Komisje na podstawie konkursów. Kluczowe będzie to, czy fundusze udostępniane będą organizacjom mierzącym się z problemami na poziomie lokalnym. Dotąd środki unijne kierowane były głównie do dużych europejskich sieci lub wielkich organizacji dysponujących środkami i zapleczem do obsługi dużych grantów i radzenia sobie z komisyjną biurokracją. W rezultacie mniejsze organizacje np. z Polski, Rumunii czy Malty nie mogły liczyć na wsparcie. To, w jaki sposób dystrybuowane będą środki z nowego programu, zależeć będzie w dużej mierze od decyzji samej Komisji Europejskiej. Przy ich podejmowaniu Komisja musi uwzględniać, które organizacje (np. watchdogowe) odgrywają kluczową rolę z punktu widzenia strategicznego interesu UE, jakim jest przeciwdziałanie zinstytucjonalizowanej „wielkiej korupcji”.
Pieniądze za praworzadność
Po piąte, mechanizm ochrony budżetu może być ważnym środkiem w instrumentarium Unii Europejskiej służącym zapobieganiu utrwalania się zinstytucjonalizowanej, systemowej korupcji („wielkiej korupcji”). Zagrożenie odebraniem środków finansowych lub zawieszeniem płatności może być jedynym skutecznym sposobem na zatrzymanie procesów destrukcji państwa prawa, których – o czym świadczy przykład Węgier – nie sposób odwrócić, jeśli działania są podejmowane zbyt późno. Dzisiaj to właśnie korupcja systemowa powinna być w centrum zainteresowania organów i państw członkowskich, gdyż to ona zagraża samym fundamentom wspólnoty, a nie tylko jej interesom finansowym (jakkolwiek są one ważne). Polska jest dzisiaj na etapie kryzysu państwa prawa, który wyczerpuje znamiona „ryzyka” będącego podstawą do uruchomienia mechanizmu.
Czytaj:
UE: Mechanizm praworządności zostaje, ale osłabiony>>
TSUE szybciej rozpatrzy skargi Polski i Węgier na mechanizm warunkowości>>
Gdyby Rada UE zdecydowała się na skorzystanie ze środków przewidzianych rozporządzeniem (w tym na zawieszenie płatności), konieczna będzie skuteczna ochrona beneficjentów funduszy (firm, gmin, obywateli, organizacji społecznych etc.). Zgodnie z rozporządzeniem w przypadku wstrzymania środków dla państwa członkowskiego z powodu „ryzyka” wywołanego „naruszeniami zasad państwa prawa”, beneficjenci funduszy mają nadal prawo domagać się ich wypłaty przez rząd państwa członkowskiego. Dotyczy to wszystkich, którzy podpisali już umowy na dofinansowanie i zostali wpisani do katalogu beneficjentów, a także np. rolników, którzy mają prawo do dotacji. Komisja powinna zapewnić, że przepis ten będzie egzekwowany.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.