Forum Od-nowa: zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie zamiast art. 243

Formuła zrównoważonego budżetu w średnim okresie nie tylko zatrzyma proces stopniowego przyrastania długu samorządowego, ale z czasem pozwoli na jego redukcję, argumentują eksperci z Forum Od-nowa.

W maju br. Ministerstwo Finansów obliczyło, że 129 samorządów nie uchwali budżetów na rok 2014. Tyle nie będzie bowiem w stanie spełnić relacji z art. 243 ustawy o finansach publicznych, czyli tzw. indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia.

Mateusz Klupczyński w artykule pt. „Na papierze nie jest źle”, zamieszczonym w 13 nr „Wspólnoty”, odnosi się krytycznie do tej prognozy, stawiając tezę, że sytuacja finansowa samorządów jest w rzeczywistości... dużo gorsza.

Pełna zgoda; szczególnie, że dane sprawozdawcze bazujące na zasadach kasowych nie obrazują faktycznej kondycji majątkowej samorządów. Ale już trudno zgodzić się z postulatem autora, by dyskutować „w kwestii choćby drobnego „ulepszenia” wskaźnika, w przeciwnym razie w najbliższych latach samorządy ostro wyhamują”. Tu nie ma bowiem chodzić o modyfikację tej konkretnej reguły fiskalnej, ale zmianę całego fundamentu, na którym opiera się myślenie o długu samorządów, a w konsekwencji – państwa. Finanse państwa stanowią bowiem całość: finanse komunalne nie są z nich wyabstrahowane.

Nie można przyjąć formuły, w której aprobujemy „trwałą tymczasowość” w systemie finansów samorządowych ze wszelkimi jej konsekwencjami. Znamy to choćby z przejściowego (teoretycznie) systemu dochodów, wprowadzonego ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. Stan „trwałej tymczasowości” potwierdziłaby również wymuszona sytuacją modyfikacja art. 243 po to, by nieco ułatwić samorządom spełnienie nowej reguły i pozwolić im absorbować środki UE. Wszystko to są objawy tej samej przypadłości – bieżącego „klajstrowania” problemów. Można wręcz zaryzykować tezę, że działanie polskiego państwa w ogóle opiera się na doraźności: zamiast gruntownych reform stosuje się „łatanie dziur”. W dojrzalszych modelach, np. w krajach skandynawskich i anglosaskich, co 5-6 lat (lub w zależności od potrzeby) przeprowadza się weryfikację istniejących reguł i kiedy stwierdzi się, że przyjęte rozwiązanie nie daje oczekiwanych efektów, zmieniony zostaje cały mechanizm. „Nakładki” mają bowiem tę wadę, że nie zapobiegają dalszemu psuciu się systemu oraz petryfikują stan niewydolności. To trochę tak, jakby nakładać lakierki na nieumyte nogi.

Wady nowej reguły fiskalnej są powszechnie znane. Wielokrotnie były przedmiotem dyskusji i publikacji. Dostrzega je środowisko samorządowe, które samo popierało wprowadzenie reguły. Wyznaczając limit obciążenia budżetu samorządowego spłatami zadłużenia, skomplikowany wzór opiera się na średniej nadwyżce operacyjnej z okresu trzech lat. Bazuje na danych historycznych, uniemożliwia rolowanie długu w celu obniżenia jego kosztu odsetkowego, zawiera wyłączenia unijne i pozwala na poprawianie relacji sprzedażą majątku. Do słabości tych podchodzi się wybiórczo, w zależności od spojrzenia zabierającego głos.

Indywidualny wskaźnik obsługi zadłużenia wyrasta z przekonania, że źródłem rozwoju każdego bez wyjątku samorządu są inwestycje infrastrukturalne. Dzieje się tak, bo w polskich finansach komunalnych od dawna dominuje pogląd, że dług sam w sobie nie jest zły, o ile służy zwiększeniu wartości majątku. Tymczasem w nowej rzeczywistości gospodarczej źródłem rozwoju staje się przede wszystkim kapitał społeczny i ludzki. Nie chodzi tu o przekreślanie znaczenia inwestycji, ale racjonalizację. Wpadliśmy bowiem – po zmarnowanych przez PRL latach – w swoisty ich kult czy wręcz fetyszyzację. Efektem ubocznym takiego stanu rzeczy jest tworzenie długu.

Inwestycje to nie najważniejszy aspekt, jaki powinien być brany pod uwagę przy namyśle nad zasadami zadłużania się samorządów. Zapomina się, że perspektywy działania wspólnoty nie wyznaczają najbliższe zaplanowane działania – wyraz aspiracji mieszkańców. Nie zakreśla jej też wieloletnia prognoza finansowa (WPF) jednostki samorządu sporządzana na okres 4 lat. Wspólnota samorządowa ma także swój wymiar międzygeneracyjny. Współtworzą ją kolejne pokolenia. By dana jednostka samorządu mogła funkcjonować, musi mieć mieszkańców zdolnych do jej stałego, bieżącego finansowania. Tymczasem, jak podaje GUS w prognozie demograficznej, w 2035 r. ludność Polski spadnie do 35,7 mln osób. Teraz wynosi ona oficjalnie 38,5 mln. GUS prognozuje też, że na koniec 2020 r. będzie nas o milion mniej. To bardzo znaczący ubytek. W dodatku dane mogą nie uwzględniać ok. 2 mln polskiej emigracji.

@page_break@


Czy stawiając wszystkie karty na pełną absorpcję środków unijnych w Perspektywie Finansowej 2014-2020, możemy zgodzić się na rozluźnienie reguły fiskalnej zapisanej w art. 243? Przecież nie zapobiega ona systematycznemu wzrostowi zadłużenia każdego z samorządów, który był w stanie wypracowywać nadwyżkę operacyjną. A do tego wręcz skłania do wydłużenia okresu spłaty długu, nawet na wiele dziesiątków lat. Gdzie więc tu solidarność z następnymi pokoleniami Polaków? Prognoza GUS pokazuje szybkie starzenie się społeczeństwa i istotny spadek dzietności Polaków. W polskich rodzinach dalej będzie maleć liczba dzieci, co brzmi o tyle groźnie, że już obecnie wynosi ona jedynie 1,3 lub 1,7 dziecka na kobietę (rozbieżne dane GUS i Diagnozy Społecznej). Aby uzyskać wymianę pokoleń, miernik powinien przyjmować wartość 2,1 dziecka na kobietę. Ubędzie także tych rodzin, które posiadają dzieci. Więcej będzie w Polsce tylko 1- i 2-osobowych gospodarstw domowych. Choćby w tym kontekście nowy wskaźnik zadłużenia jest niejako „niemoralny”: przesuwa tylko problem spłaty długu samorządowego w przyszłość, na kolejne pokolenia, które mogą okazać się jeszcze słabsze ekonomicznie od obecnych. Wiemy przecież, że demograficznego „cudu na Wisłą” nie będzie. Tym bardziej nieuzasadnione jest, by rodzice składali dług na barki swoich dzieci. A dług rodziny nie różni się w zasadzie niczym od długu samorządowego. Tyle, że jego spłata wymaga pieniędzy z podatków i opłat oddawanych bankom za pośrednictwem budżetu samorządowego.
Opisana powyżej zasada solidarności międzygeneracyjnej, perspektywa starzejącego się społeczeństwa przy nieuniknionym wyludnianiu się obszarów peryferyjnych, wysoki poziom migracji młodych ludzi, a także nieodległy kres istotnej pomocy unijnej (po Perspektywie Finansowej 2014-2020) nakazuje dokonać głębokiej redefinicji reguł fiskalnych w samorządach, zamiast uciekania się do kosmetycznych zmian w art. 243 ustawy o finansach publicznych.

W tym celu należy ustanowić zasadę zrównoważenia wydatków w średnim okresie i równocześnie zrezygnować z indywidualnego wskaźnika obsługi zadłużenia zapisanego w art. 243. Dodawana do ustawy o finansach publicznych nowa reguła fiskalna powinna stanowić, że jeżeli w danym roku wydatki samorządu są wyższe niż dochody, deficyt ten powinien być skompensowany taką samą nadwyżką budżetową nie później niż w dwóch kolejnych latach budżetowych. Organ stanowiący najpóźniej w drugim roku po wystąpieniu deficytu budżetu tej jednostki podejmuje uchwałę budżetową w kształcie pozwalającym na zachowanie powyższej zasady.

Nie występowała ona wprawdzie dotychczas w myśleniu o polskim systemie finansów, ale sprawdziła się w wielu rozwiniętych krajach. Dlaczego więc mielibyśmy nie skorzystać z już wypracowanych i przetestowanych mechanizmów? Zwłaszcza, że odzwierciedlałyby wagę polskich samorządów dla sektora finansów publicznych, komponując się z zaprezentowaną w czerwcu br. przez Ministerstwo Finansów dość zbliżoną regułą wydatkową dla całego sektora.

Aby zasada zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie stała się spójnym elementem systemowym finansów publicznych, ważnych modyfikacji wymagają przepisy o WPF. Elementem WPF powinien być dla każdego roku limit wydatków, a nie tylko jego prognoza. Będzie to pułap wydatków podlegający aktualizacji wraz z każdym kolejnym rokiem budżetowym, gdyż WPF ma charakter kroczący. Fakt, że limit wydatków dla pierwszego roku budżetowego będzie „powtórzony” także w WPF, należy zaakcentować w zasadzie określającej zakres zgodności WPF z budżetem. Równocześnie, by potwierdzić, że zawarta w WPF łączna kwota wydatków dla danego roku ma charakter limitu, należy wprowadzić regułę analogiczną, jak dla wydatków budżetu samorządu (vide: art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).

W efekcie tej zmiany w samorządach powinna obowiązywać jedynie zasada zrównoważenia budżetu w części operacyjnej (obecny art. 242) oraz zasada zrównoważenia budżetu w średnim okresie.

Sformułowana propozycja nowej reguły fiskalnej nie odbiera samorządom prawa do zadłużania się. Byłoby to nierealistyczne i niezgodne z zapisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Skłania jednak do większej ostrożności przy podejmowaniu ważnych ekonomicznie decyzji, co jest istotne szczególnie w kontekście przedstawionych powyżej bardzo niekorzystnych prognoz demograficznych dla Polski. W podobnym kierunku ewoluowały reguły fiskalne w innych krajach rozwiniętych (m.in. Finlandii, Holandii, Islandii, Szwajcarii i Szwecji). Funkcjonujące w nich zasady zrównoważenia finansów lokalnych w średnim okresie są skonstruowane w zbliżony do opisanego sposób. Należy też zauważyć, że udział inwestycji w budżetach tamtejszych samorządów jest na niewysokim poziomie, a tego samego można spodziewać się w odniesieniu do Polski po zredukowaniu przy pomocy środków unijnych najpoważniejszych zapóźnień infrastrukturalnych.

Dodatkiem do zaproponowanej zasady na poziomie zwiększenia partycypacji obywatelskiej mogłoby być wprowadzenie obowiązku organizowania referendum przez władze gminy w sytuacji, gdy koszt planowanej w niej inwestycji przekroczy 20% budżetu jednostki. Być może zapobiegłoby to wielu inwestycjom o nieprzemyślanych konsekwencjach i wyposażyło obywateli w realne prawo do współdecydowania o finansach własnego samorządu w o wiele bardziej skuteczny sposób niż niejeden budżet obywatelski. Najskuteczniejsza droga do wzmocnienia uczestnictwa społecznego wiedzie bowiem poprzez mechanizmy finansowe, a nie wydzielenie obywatelom „kieszonkowego” w budżecie samorządowym.

Zasada zrównoważenia budżetu powinna zacząć obowiązywać w polskim prawie w końcowym etapie Perspektywy Finansowej 2014-2020, tj., gdy samorządy zakontraktują już większość z przeznaczonych dla nich środków unijnych. Powinny przy tym pamiętać, że po wyczerpaniu się tych środków przyjdzie im utrzymywać poczynione inwestycje już z własnej kieszeni. Wdrożenie zasady zrównoważenia budżetu samorządowego w średnim okresie nie może obyć się bez równoległego wprowadzenia innych rozwiązań. By nowa zasada nie ograniczała działalności samorządów, muszą one uzyskać realne prawo do ustanawiania swojej organizacji wewnętrznej oraz zwiększone i usamodzielnione dochody własne, przede wszystkim poprzez ustanowienie lokalnego podatku dochodowego od osób fizycznych w ramach podatku PIT. Jeżeli mieszkańcy zaakceptują nieroztropne wydatki swoich władz lokalnych, po pewnym czasie odczują to na własnej skórze, poprzez wzrost stawki lokalnego PIT: władze lokalne będą musiały ją podnosić, by zapewnić realizację zasady zrównoważenia budżetu po latach, w których pozwolono sobie na deficyt.

Dobrze byłoby spojrzeć na finanse samorządowe nie przez pryzmat tego, co mamy teraz, ale okoliczności społeczno-gospodarczych, w jakich wspólnoty będą działały w nieodległej przyszłości. Perspektywy nie są optymistyczne. Formuła zrównoważonego budżetu w średnim okresie nie tylko zatrzyma proces stopniowego przyrastania długu samorządowego, ale z czasem pozwoli na jego redukcję.