Czasowe ograniczenie prawa do azylu a definicja granicy

Zawieszenie prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową budzi wątpliwości interpretacyjne. Niezależnie od tego, że jest zarówno zmieniona ustawa z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, jak i przyjęte na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z 27 marca 2025 r. w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, są przedmiotem licznych zastrzeżeń co do zgodności z Konstytucją RP i aktami prawa międzynarodowego. Rozporządzenie to już dwukrotnie zostało przedłużone o kolejne 60 dni i wygląda na to, że czasowe ograniczenie prawa do ubiegania się o status uchodźcy będzie obowiązywało latami.

Główne wątpliwości wiążą się z definicją granicy oraz ze stosowaniem wskazanego rozporządzenia do osób, które próbują legalnie przedostać się do Polski przez przejście graniczne w Terespolu, a od których funkcjonariusze Straży Granicznej nie chcą przyjmować wniosków o ochronę międzynarodową. W związku z tymi problemami rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek i rzeczniczka praw dziecka Monika Horna-Cieślak wystąpili do premiera z postulatem nowelizację przepisów. Szczególną uwagę zwrócili przy tym na sytuację osób z grup wrażliwych oraz dzieci.

Przeczytaj: Sejm ponownie przedłużył czasowe zawieszenie prawa do azylu na granicy z Białorusią

Granica jest linią czy powierzchnią?

Zgodnie z par. 2 ust. 2 rozporządzenia ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej stosuje się „na granicy państwowej z Republiką Białorusi". Zarówno ze zgłoszeń kierowanych do RPO i RPD, jak również z ustaleń dokonanych przez przedstawicieli obydwu urzędów w trakcie wspólnej wizytacji Podlaskiego oraz Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej wynika, że na etapie stosowania rozporządzenia pojawiła się istotna trudność interpretacyjna tego pojęcia.

Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony odwołuje się do definicji „granicy państwowej" zawartej w ustawie z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z jej art. 1 granica państwowa to powierzchnia pionowa przechodząca przez linię graniczną, oddzielająca terytorium RP od terytoriów innych państw. Oznacza to, że w sensie prawnym granica państwowa jest tożsama z linią graniczną, która sama w sobie nie posiada powierzchni płaskiej (obszaru).

Daria Górniak-Dzioba, radczyni prawna prowadząca własną kancelarię, przypomina, że przebieg granicy państwowej Rzeczpospolitej Polskiej na lądzie oraz rozgraniczenia morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego (12 mil od linii podstawowej) z państwami sąsiednimi są określone w umowach międzynarodowych, zawartych przez Rzeczpospolitą Polską. Umowy te precyzyjne określają położenie, kształt, wymiary i kolor znaków granicznych oraz zasady ich utrzymywania.

Zdaniem RPO i RPD należy uznać, że osoby, które w jakikolwiek sposób przekroczyły linię graniczną, znajdują się już na terytorium RP, a nie na „granicy państwowej". Tymczasem regułą jest, że Straż Graniczna interpretuje przepis ten inaczej, gdyż wyrzuca na Białoruś cudzoziemców, których udaje jej się zatrzymać w różnych miejscach Polski, czyli nie na granicy, rozumianej w opisany powyżej sposób. Zgodnie z informacjami przekazanymi RPO i RPD przez Straż Graniczną, przyjęto interpretację, zgodnie z którą za „granicę państwową" uznaje się cały obszar objęty terytorialnym zakresem działania tych placówek SG, którym powierzono ochronę poszczególnych odcinków granicy objętych rozporządzeniem.

RPO i RPD postulują doprecyzowanie terytorialnego zakresu zastosowania czasowego ograniczenia prawa do składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Czy na przejściu granicznym dochodzi do instrumentalizacji migracji?

Wątpliwości obu rzeczników budzi też to, że czasowe ograniczenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową obowiązuje także na drogowym przejściu granicznym. - Taka interpretacja budzi poważne wątpliwości co do jej zgodności zarówno z celem ustawodawcy, jak i konstytucyjnymi oraz międzynarodowymi gwarancjami ochrony praw człowieka, w tym praw dziecka - piszą RPO i RPD.

Chodzi o to, że na przejście graniczne w Terespolu docierają niektóre osoby z Azji czy Afryki i próbują tam złożyć wniosek o ochronę międzynarodową. Niektóre z tych osób są wpuszczane do Polski, gdyż SG uznaje, że należą do grup „wrażliwych”, inne są odsyłane Białoruś. Nierzadko zdarza się, że za pierwszym razem nie udaje się komuś złożyć wniosku o status uchodźcy i jest wyrzucany na Białoruś, a przy kolejnej próbie ma więcej szczęścia.

Rzecznik praw obywatelskich oraz rzecznik praw dziecka podkreślają, że ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony zawiera jasno określone warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było czasowo ograniczyć prawo do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Zgodnie z art. 33a ust. 1 tej ustawy takie ograniczenie może zostać wprowadzone wyłącznie w sytuacji wystąpienia tzw. instrumentalizacji migracji. Dodatkowo musi jej towarzyszyć realne, poważne i bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego.

„Instrumentalizacja migracji” została zdefiniowana w art. 2 pkt 6a ustawy jako działania podejmowane przez państwo graniczące z Polską lub inny podmiot, których celem jest umożliwienie cudzoziemcom nielegalnego przekraczania zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, w tym granicy Polski. Działania te mogą mieć szczególnie niebezpieczny charakter, na przykład poprzez użycie przemocy wobec funkcjonariuszy lub żołnierzy, albo poprzez celowe niszczenie infrastruktury granicznej.

W opinii rzeczników obecna sytuacja na granicy nie może być automatycznie uznana za spełniającą te przesłanki. Wskazują oni, że cudzoziemcy udający się na przejścia graniczne próbują dostać się na teren Polski legalnie, czyli z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Samo pojawienie się osób ubiegających się o ochronę nie stanowi jeszcze zagrożenia bezpieczeństwa czy porządku publicznego, o ile nie towarzyszą temu działania opisane w przepisach ustawy.

- Takie działanie, polegające na uniemożliwieniu dostępu do procedury ochronnej osobom działającym w granicach prawa, nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach krajowych. Nie mieści się w hipotezie normy wynikającej z art. 33a ust. 1 ustawy, który przewiduje możliwość czasowego ograniczenia tego prawa wyłącznie w kontekście wystąpienia zjawiska instrumentalizacji migracji - podkreślają RPO i RPD.

RPO i RPD zaapelowali do premiera o dokonanie odpowiednich zmian legislacyjnych lub interpretacyjnych we wskazanych obszarach. Dostrzegają też inne problemy związane z realizacją zawieszenia prawa do wnioskowania o status uchodźcy, mianowicie brak określonej procedury oceny przynależności danej osoby do tzw. grupy wrażliwej oraz brak ujęcia w katalogu wyjątków osób małoletnich przekraczających granicę państwową w towarzystwie opiekuna.

Zmian przepisów nie będzie, wątpliwości pozostaną

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie widzi powodu do zmiany przepisów. Uzasadnia, że „gdyby osoby, które nielegalnie przekroczyły granicę, mogły od razu składać wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie osiągnęlibyśmy celu powstrzymywania migracji.

- Złożenie wniosku pozwala bowiem legalizować pobyt i dalej wyjechać do innych krajów Unii. Dlatego ograniczenie musi być bezwzględne. Wyjątkiem są osoby szczególnie wrażliwe, które wymagają ochrony ze względów zdrowia i życia – podkreśla Wydział Prasowy Departamentu Komunikacji Społecznej MSWiA, nie odnosząc się do kwestii prawnych podniesionych przez RPO i RPD.

- Brak ograniczeń w Terespolu osłabiłby skuteczność całego środka. Powstałaby luka, którą mogliby wykorzystywać białoruscy funkcjonariusze do kierowania tam migrantów. Przejście w Terespolu jest szczególnie narażone na takie działania, bo ruch jest tam bardzo duży - tłumaczy MSWiA.

Wskazuje, że „dlatego celem ograniczeń jest ochrona całego odcinka granicy z Białorusią, a nie tylko jej fragmentów. Obejmuje to wszystkie przejścia, także Terespol. Wyłączenie tego miejsca oznaczałoby niespójność prawa i mogłoby być odebrane jako odstępstwo od celu wprowadzenia ograniczeń. Dlatego objęcie Terespola ograniczeniami jest konieczne, aby środki były skuteczne i spójne oraz by nie podważać ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego”.

Przejście w Terespolu jest jedynym otwartym dla ruchu osobowego przejściem granicznym z Białorusią. Siłą rzeczy ograniczenia obejmujące Terespol dotyczą wszystkich przejść granicznych z Białorusią, ale z drugiej strony, wyłączenie przejścia w Terespolu nie spowodowałoby niespójności, gdyż innych przejść otwartych dla ruchu osobowego nie ma.

Stanowisko MSWiA nie pozostawia wątpliwości, że przepisy, do których mają zastrzeżenia rzecznik praw obywatelskich i rzecznik praw dziecka, pozostaną w niezmienionej postaci.