Sprawa dotyczyła warszawskiej nieruchomości, która na mocy przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., przeszła na własność miasta. Właściciele bezskutecznie domagali się przyznania im prawa własności czasowej. Sprawa powróciła w 1999 r., gdy samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z listopada 1957 r. Spadkobiercy zaczęli domagać się ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego. Ustalono, że działka stanowi własność Skarbu Państwa, teren jest ogrodzony, a na jego części znajdują się budynki mieszkalne wzniesione w latach osiemdziesiątych XX w. oraz infrastruktura towarzysząca. Obecnie jest ona zajmowana przez placówkę dyplomatyczną państwa obcego. Sprawą zajął się Prezydent m.st. Warszawy, który decyzją z września 2013 r., rozpoznał wniosek negatywnie, a rozstrzygnięcie to utrzymał Wojewoda Mazowiecki. Spadkobiercy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w czerwcu 2014 r. uchylił obie decyzje, ponieważ uznał, że organy nie zbadały możliwości ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do tej części gruntu, która nie jest zabudowana.
Czytaj także: Dla uznania za inwestycję celu publicznego nie ma znaczenia, kto ją realizuje >>>
Prezydent i wojewoda ponownie odmówili
Sprawa ponownie trafiła do Prezydenta m. st. Warszawy, który na podstawie art. 214a pkt 5 ustawy z o gospodarce nieruchomościami (ugn) odmówił spadkobiercom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ponieważ uznał, że nie ma możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości. Sprawa trafiła następnie do wojewody, który uzupełnił materiał dowodowy poprzez powołanie biegłego z zakresu geodezji. W konkluzjach swojej opinii, wykluczył on możliwość wykonania podziału, gdyż projektowana linia podziału przechodziłaby przez budynek mieszkalny wielorodzinny w sposób sprzeczny z wymogami prawa. Jako odrębną przeszkodę organ przyjął zaistnienie przesłanki z art. 214a pkt 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem, można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego ze względu na przeznaczenia lub wykorzystywania nieruchomości na cele publiczne. Ponadto wojewoda zwrócił uwagę, że za część nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem, decyzją z marca 1987 r., przyznano odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze, wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Spadkobiercy jednak się nie poddali i postanowili wnieść skargę do sądu administracyjnego.
WSA widział błędy, ale decyzji nie uchylił
Sprawą zajął się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uznał, że skarga podległa oddaleniu. Odwołując się do uprzednio wydanego w sprawie wyroku, sąd zaznaczył, że zasadniczą okolicznością jaką organ miał wyjaśnić była możliwość wydzielenia na potrzeby postępowania dekretowego z działki jej części niezabudowanej. Organ mógł to zbadać jedynie w drodze odrębnego postępowania podziałowego i wydanego w jego ramach rozstrzygnięcia, które jednak nie zapadło. WSA zwrócił uwagę, że analizując możliwość podziału nieruchomości, organ uczynił to w odniesieniu do obszaru, który jest zabudowany, podczas gdy wytyczne wyroku wprost odnosiły się do terenu niezabudowanego. Sąd uznał jednak, że wyżej wymienione wady przeprowadzonego postępowania i błędna wykładnia niektórych przepisów nie mogły prowadzić do uchylenia wydanych decyzji administracyjnych, ponieważ po wydaniu wyroku doszło do istotnych zmian stanu prawnego. Zaznaczył, że do ustawy o gospodarce nieruchomościami został dodany art. 214a, zawierający dodatkowe przesłanki nieuwzględniania wniosku, które wiążą się m.in. z przeznaczeniem lub wykorzystywaniem gruntu na cele publiczne. Wśród nich wymieniono budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur. W ocenie WSA, ustawodawca nie przesądził, że ma ona być realizowana jedynie na potrzeby władz i administracji krajowej. Dlatego za wypełnienie tego celu należało także uznać budowę i utrzymywanie pomieszczeń niezbędnych dla prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania w Polsce przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych.
Mieszkania na terenie placówki dyplomatycznej to nie cel publiczny
Spadkobiercy złożyli skargę kasacyjną od wyroku warszawskiego sądu. Sprawą zajął się Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Uznał bowiem, że WSA błędnie założył, że położone na przedmiotowym gruncie budynki można było uznać za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ugn. NSA podkreślił, że pomieszczenia przeznaczone na potrzeby mieszkaniowe nie mieszczą się w pojęciu "budowy i utrzymywania pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji". Sąd stwierdził, że cele publiczne nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a ustawowy katalog nie ma charakteru przykładowego. Zgodnie bowiem z treścią definicji "inwestycji celu publicznego" wskazuje ona na dwie istotne cechy tego pojęcia, które muszą zostać spełnione łącznie. Pierwszą z nich jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą jest natomiast zamierzenie, chodzi o to, czy stanowi ono realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W świetle powyższego, budowa pomieszczeń mieszkalnych dla pracowników przedstawicielstwa dyplomatycznego wraz ze służącą im infrastrukturą techniczną nie spełnia żadnej z tych przesłanek. Oznacza to, że przedmiotowy obiekt nie spełnia także przesłanki urzeczywistnienia interesu publicznego.
Należało ustalić możliwość wydzielenia niezabudowanej części
Z przedstawionych powyżej przyczyn, sąd pierwszej instancji oraz organy administracyjne nie miały podstaw do odstąpienia od wiążącej ich oceny sprawy zaprezentowanej w zapadłym uprzednio prawomocnym wyroku z czerwca 2014 r. Tym samym aktualne było stanowisko w nim sformułowane, że organy nie zbadały czy możliwe jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do tej części gruntu objętego wnioskiem dekretowym, która nie jest zabudowana, po jej ewentualnym wydzieleniu z działki ewidencyjnej. NSA stwierdził, że w świetle powyższych wskazań jako nieuprawnione należało także uznać stwierdzenie o braku możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości. Sąd podkreślił, że okoliczność wskazująca na niedopuszczalność ustanowienia wieczystego użytkowania na tej części działki, na której znajdują się budynki nie stanowiła wątpliwości. Jednakże nie ustalono czy można z niej wydzielić fragment obejmującą wyłącznie część niezabudowaną i w ten sposób ocenić możliwość spełnienia przesłanek z art. 214a pkt 5 ugn. Zagadnienie to nie zostało także rozstrzygnięte przez opinię biegłego z zakresu geodezji. W tym stanie sprawy, zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego należało uznać za zasadne. Natomiast ocena możliwości zastosowania art. 7 dekretu, na obecnym etapie postępowania, została uznana przez NSA za co najmniej przedwczesną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.
Wyrok NSA z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 4136/18
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
