Bez przetargu nie można wynająć komunalnej nieruchomości na dowolny cel. Gospodarowanie zasobem nieruchomości, który stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego, jest ograniczone specyficznymi instytucjami prawa publicznego w stosunku do przepisów prawa cywilnego, które regulują wszelkie czynności prawne. Ograniczenia te obejmują nie tylko prawa rzeczowe (nabywanie, zbywanie nieruchomości, ustanawianie praw wieczystych), ale również umowy o charakterze zobowiązaniowym, takie jak najem lub dzierżawa. Przypomniał o tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 1/09).
Podstawę faktyczną sprawy sądowoadministracyjnej stanowiła uchwała Rady Miasta Myślenice, która udzielała zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie na czas nieokreślony nieruchomości gminnej z przeznaczeniem na działalność rekreacyjną. Dla porządku należy zwrócić uwagę, że w gminie tej nie zostały określone, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym , zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Rada była więc zobowiązana do wyrażania zgody w indywidualnych wypadkach.
Jednakże istotnym zagadnieniem prawnym, jakie przesądziła uchwała NSA, był sposób interpretacji art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Na jego treść składają się dwa zdania. W pierwszym ustawodawca dla zawierania umów dzierżawy lub najmu na okres ponad 3 lat albo na czas nieokreślony nakazuje stosować odpowiednio przepis ust. 1 tego artykułu, który wprowadza zasadę przetargowego zbywania nieruchomości. Drugie zdanie wskazuje, że właściwy organ (w wypadku jednostek samorządu terytorialnego odpowiedni organ stanowiący) może wyrazić zgodę na podpisanie umowy bez przeprowadzania przetargu. Zasadnicza wątpliwość, która najpierw spowodowała wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej do NSA, dotyczy ustalenia, czy ustawa o gospodarce nieruchomościami określa przesłanki, które pozwalają na wyrażenie zgody, czy też pozostawia zupełną swobodę organowi, który posiada kompetencję w tym zakresie.
Ustępy 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierają bowiem katalog sytuacji, w których nie stosuje się trybu przetargowego zbycia nieruchomości ustalonego w ust. 1 tego artykułu. W niniejszej sprawie znaczenie ma ust. 3, który określa przypadki fakultatywne, gdy właściwy organ może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz inne cele publiczne, których katalog został zamieszczony w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należą do nich m.in.: budowa dróg, linii kolejowych i lotnisk, urządzeń do zaopatrywania w wodę, odprowadzania ścieków, ale również ochrona zabytków. Jednakże katalog ten ma charakter zamknięty, a więc nie umożliwia np. wyrażenia zgody w przypadku przeznaczenia nieruchomości na działalność rekreacyjną.
NSA jednoznacznie przesądził w uchwale, że rada jednostki samorządu terytorialnego jest związana katalogiem przesłanek wyrażenia zgody nie tylko na bezprzetargowe zbycie, ale również długookresowe wydzierżawienie nieruchomości. Warto wskazać na podstawowe motywy uzasadniające podjętą uchwałę, ponieważ mogą się one okazać pomocne w prawidłowym dysponowaniu zasobem nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego. Po pierwsze – wskazano, że publicznoprawny charakter samorządu terytorialnego i fakt, że majątek tych jednostek (również nieruchomości) ma służyć realizacji ich zadań, powoduje ograniczenia w fundamentalnej zasadzie swobody rozporządzania swoim majątkiem, jaka obowiązuje w prawie cywilnym. Do czasu nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) obowiązek przeprowadzenia przetargu, określony w art. 37 ustawy, dotyczył tylko sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mogły wprowadzić odpowiednia rada lub sejmik w ramach określania zasad gospodarowania mieniem. Jednak od wejścia w życie tej nowelizacji, tj. od dnia 22 września 2004 r., obowiązek ten – co do zasady – dotyczy również umów obligacyjnych i uznanie w drodze interpretacji art. 37 ust. 4 możliwości odstąpienia od trybu przetargowego wyboru kontrahenta do wydzierżawienia lub najmu nieruchomości na każdy cel mogłoby prowadzić do niestosowania ustawowej zasady. Nie uzasadniają tego w szczególności, jak stwierdził NSA, cele komercyjne, na które chcą przeznaczyć nieruchomość jej przyszli użytkownicy. Nie został też przez sąd uwzględniony argument o zasadniczej odmienności praw rzeczowych i umów o korzystanie z nieruchomości, które rodzą mniej istotne skutki prawne. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zawarcie długookresowej umowy korzystania z nieruchomości może stanowić w przyszłości tytuł do jej nabycia bez przetargu, a więc nieuzasadnionego uprzywilejowania najemcy lub dzierżawcy.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)