Właśnie do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga na Regulamin Ogrodu Muzeum Łazienki Królewskie, który zakazuje wprowadzania zwierząt domowych na teren ogrodu. - Wykracza to poza standardy dopuszczalnej ingerencji w prawa i wolności obywatelskie właścicieli zwierząt domowych, w tym psów – uważa opiekun zwierzęcia.

Regulamin ten jest załącznikiem do zarządzenia Dyrektora Muzeum Łazienki Królewskie z 25 kwietnia 2019 r., wydanego na podstawie Statutu Muzeum Łazienki Królewskie w Warszawie nadanego zarządzeniem ministra kultury i dziedzictwa narodowego z grudnia 2017 r.

Zarządzenie nie dotyczy obywateli

Piotr Mierzejewski, dyrektor Zespołu Prawa Administracyjnego i Gospodarczego Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, nie odnosi się szczególnie do komfortu obywatela czy dobrostanu psów, ale wskazuje na nieprawidłowości dotyczące źródła prawa.

Czytaj też: Nawet zwierzę, które ma właściciela może być bezdomne, ale kto za nie zapłaci

- Otóż, w doktrynie przyjmuje się, że minister nadaje muzeum statut w drodze zarządzenia, a zatem aktem kierownictwa wewnętrznego, niebędącym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Również zarządzenia dyrektora muzeum państwowego, w tym regulaminy, są aktami o charakterze wewnętrznym i powinny zawierać unormowania kierowane wyłącznie do podmiotów, które są mu podporządkowane organizacyjnie lub służbowo - stwierdza Piotr Mierzejewski.

Skoro akty prawa wewnętrznego obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi je wydającemu, to nie mogą one zawierać norm kształtujących sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów, w tym obywateli, którzy nie są zależni od tego organu – wskazuje prof. Marcin Wiącek, rzecznik praw obywatelskich. - Akty prawa wewnętrznego nie mogą regulować zagadnień, które zostały zarezerwowane dla materii ustawy, rozporządzenia albo aktu prawa miejscowego, a przez to nie mogą również ingerować w wolności i prawa jednostki działającej poza sferą objętą podległością organizacyjną - dodaje.

Wyeliminować zakazy

Tymczasem postanowienia Regulaminu Ogrodu Muzeum Łazienki Królewskie w Warszawie zawierają m.in. zakaz wprowadzania zwierząt domowych, a także przynoszenia i porzucania tych zwierząt, czyli są adresowane do podmiotów spoza układu organizacyjnego podległego organowi, który wydał ten akt i kształtują sytuację prawną tych podmiotów. W istocie unormowania te mają charakter powszechnie obowiązujący, a zatem są sprzeczne z art. 93 ust. 1 Konstytucji – podkreśla rzecznik.

W tej sytuacji dyr. Mierzejewski zwrócił się do dyrektora Departamentu Dziedzictwa Kulturowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Piotra Szpanowskiego o zbadanie zgodności tych przepisów Regulaminu z prawem i rozważenie ich wyeliminowania. Na razie odpowiedzi brak.

Na inną kwestię wskazuje z kolei Michał Kosiarski, radca prawny. Otóż Łazienki nie są takim parkiem, jak inne w Warszawie, ale ogrodem-muzeum.
- Przekraczając bramę ogrodu (choć nie musimy jeszcze za to płacić, ani nawet odbierać bezpłatnych wejściówek), stajemy się jednak klientami instytucji muzealnej, nie poruszamy się już po terenie typowo otwartym, publicznym – wskazuje. - Dlatego – moim zdaniem – dyrekcja muzeum ma prawo w przepisach porządkowych wprowadzać różnorakie zakazy i nakazy dla swoich klientów-konsumentów, którzy przez fakt korzystania z muzeum, stają się osobami podporządkowanymi organizacyjnie. Taką możliwość przewiduje art. 13 ust. 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który organizację wewnętrzną muzeum pozostawia w gestii dyrektora i wydawanego przez niego regulaminu organizacyjnego placówki.

Radca prawny dodaje, że zakaz wprowadzania psów jest w tym przypadku usprawiedliwiony m.in. troską o czystość, a także obecnością dzikich zwierząt na terenie Łazienek (niektóre gatunki ptaków, wiewiórki itp.). Rzecznik zdaje się zaś ten powstały stosunek prawny pomiędzy muzeum a odwiedzającym park zupełnie ignorować, co prowadzi go do błędnych wniosków, że ingeruje to zbytnio w prawa i wolności obywatelskie – wskazuje Kosiarski.

Dodaje przy tym, że  podobne regulacje – i o analogicznej randze w hierarchii prawnej – mają np. położony w sąsiedztwie Łazienek Ogród Botaniczny Uniwersytetu Warszawskiego albo parki w Nieborowie i Arkadii. Różnica polega na tym, że tam wstęp na teren ogrodu-muzeum jest płatny i biletowany, dlatego klient-konsument nie ma wątpliwości, że już wkroczył w muzealne progi, a nie jest nadal na terenie ze swobodnym, bezumownym dostępem – zaznacza.

 

Zakaz w kąpielisku

Łazienki nie są jedynym parkiem ze szlabanem dla zwierząt. Jeszcze innym terenem, którym zainteresował się Rzecznik Praw Obywatelskich jest kompleks rekreacyjny – kąpielisko w Obornikach (woj. wielkopolskie). Tam uchwalono zakaz wstępu z psem niezgodnie z prawem – pisze RPO do Burmistrza Miasta i wnosi o uchylenie zakazu.

A reakcja prof. Wiącka wynikła z pisma mieszkańca Obornik w tej sprawie. Skarżący pisze, że godzi to w jego prawa obywatelskie, zwłaszcza w swobodę poruszania się i przebywania w miejscach publicznych. 

Zakaz wprowadzono uchwałą Rady Miejskiej w Obornikach w maju 2023 r. Zgodnie z regulaminem, osobom znajdującym się na terenie kompleksu zabrania się wprowadzania psów oraz innych zwierząt. Uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który uprawnia radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

RPO podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym skoro przepis ustawowy zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez nie terenów wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalne regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Ten obejmuje bowiem tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.

Kontrola psa i właściciela

Sprawy bezpieczeństwa innych obywateli, zwierząt i wolności opiekunów uregulowano w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Według tego przepisu zabronione jest puszczanie psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Naruszenie tego zakazu jest wykroczeniem zagrożonym karą aresztu albo grzywny. Wypełnienie znamion wykroczenia będzie miało miejsce wówczas, gdy zachowanie osoby w danym momencie odpowiedzialnej za opiekę nad psem spełni oba warunki.

Zdarza się, że rada gminy, uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku, ustanawia bezwzględny nakaz prowadzenia psów na smyczy w miejscach publicznych. Przykładem takiej regulacji była choćby uchwała Rady Miejskiej w Czersku z maja 2015 r., który m.in. nakładał na osoby utrzymujące psy obowiązek wyprowadzania ich na smyczy  Wskazana uchwała była rozpoznawania przez WSA w Gdańsku. Prokurator rejonowy zarzucił omawianej regulacji istotne naruszenie art. 7 Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym.

Prokurator uznał, a sąd to potwierdził, że właściwa treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinna uwzględniać dyrektywy interpretacyjne zawarte w ustawie o ochronie zwierząt, gdyż to one zawierają wiążące rozstrzygnięcia postępowania ze zwierzętami. Rada gminy powinna mieć na uwadze przede wszystkim zasadę humanitarnego traktowania nakazującą postępowanie ze zwierzętami w sposób uwzględniający ich potrzeby oraz zapewniający im ochronę i opiekę.

 

Ważne kto jest właścicielem terenu

Leszek Sierputowicz, radca prawny z Lidzbarka Warmińskiego, twierdzi, że wydawanie zarządzeń sprzecznych z ustawą świadczy o niskim poziomie legislacji.

- Nie można zarządzeniem wprowadzać zakazu dla obywateli, jak mają się zachowywać w przestrzeni publicznej – wyjaśnia.  – Jeśli regulamin określa zachowanie w parku, który należy do przedszkola czy szkoły albo spółdzielni mieszkaniowej, to wtedy można zakazać wyprowadzania psów. Ale tu właściciel decyduje o sposobie korzystania ze swojej własności. Jednak na ogólnodostępnej przestrzeni wprowadzanie zakazu jest niezgodne z prawem - podkreśla mec. Sierputowicz.

W przestrzeni publicznej od dawna tabliczki „Psom wstęp wzbroniony” funkcjonowały, ale po pewnym czasie usunięto je pod wpływem orzecznictwa i teraz już ich tak często nie spotykamy. Dlatego, że nie wolno zakazywać wyprowadzania zwierząt i nie należy tego zakazu mieszać z zasadami zachowania czystości i porządku.

Podstawowe pytanie przy rozwiązywaniu tego problemu brzmi: czy teren objęty zakazem stanowi teren publiczny, czy też jest terenem należącym do jakiejś instytucji?

- Przecież trudno polemizować z zakazem np. dyrekcji szkoły, która nie pozwala wyprowadzać psów na boiska. A czy administracja cmentarza może taki zakaz wprowadzić? Choć w tym wypadku nie tak prosto o jednoznaczne stwierdzenie, bo zwierzę też może chcieć się pożegnać ze swoim wieloletnim opiekunem – mówi mec. Sierputowicz.

 

Psy uczulone w kagańcu

Opiekunowie też mają wiele zastrzeżeń do obowiązku zakładania psom kagańców. Posłużmy się tu kuriozalnym dość przykładem: skarga Marcina J. na uchwałę Rady Gminy Żarnów, w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na jej terenie.

Skarżący wskazał w piśmie do sądu, że zaskarżona uchwała, narusza jego prawa i wolności oraz art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt przez ustanowienie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Dlatego, że jego psy są uczulone i nie mogą nosić kagańca.

Skarżący wyjaśnił, że posiada dwa owczarki niemieckie, które „są oznakowane i wykazują niesamowite posłuszeństwo”. Dodał przy tym, że mieszka we wsi na odludziu, gdzie przebywa tylko jego rodzina, a zatem bardzo ciężko jest się natknąć na kogoś w czasie spaceru.

W ocenie skarżącego, jego obecność gwarantuje odpowiednie zachowanie jego psów, więc przepisy Rady Gminy są dla niego bardzo krzywdzące. Skarżący podkreślił, że uchwała wystawia go na częste inwigilacje i nękanie przez brata i bratową.

WSA w Łodzi odrzucił skargę. Stwierdził bowiem, że skarżący traktuje regulamin w kategoriach pretekstu dla sporów rodzinnych i wciągania w spory rodzinne policji.

Sąd dodał, że normy konstytucyjne nie przyznają skarżącemu bezpośrednio żadnych uprawnień do niczym nieskrępowanego prawa do swobodnego wyprowadzania psa bez smyczy i kagańca oraz nieograniczonego korzystania z każdej przestrzeni publicznej (sygn. akt akt II SA/Łd 493/23 - postanowienie WSA w Łodzi z 20 września 2023 r. ).

 

Prawo ochrony zwierząt. Pojęcia, zasady, dylematy.

Tomasz Pietrzykowski

Sprawdź  

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.