Katarzyna Żaczkiewicz-Zborska: Czy nowelizacja ustawy z grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi spowodowana pandemią wirusa COVID-19 nie idzie zbyt daleko? Nie przekroczyła dozwolonych granic ingerencji w prawa i wolności obywatelskie?

Leszek Bosek:  Przede wszystkim trzeba odróżnić ustawę z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – ustawę o szczególnym znaczeniu dla całego systemu ochrony zdrowia – od ustaw doraźnie tworzonych i nie zawsze w pełni przemyślanych. Mam tu na myśli ustawy: z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, z 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

To ustawodawstwo doraźne godzi przede wszystkim w niespotykanym dotychczas zakresie w stosunki osobiste i gospodarcze, a nawet ustrojowe, zmieniając głęboko zasady np. prawa wyborczego. Nie bez powodu to ustawodawstwo doraźne porównuje się z przepisami o stanach nadzwyczajnych w rozumieniu konstytucyjnym.

Według prof. Andrzeja Wróbla, sędziego SN w stanie spoczynku, przepisy wprowadzone ustawą i rozporządzeniem ministra zdrowia, regulujące zakazy i nakazy w stanie zagrożenia epidemicznego naruszają konstytucję. Czy pan się z tym zgadza?

Nie znam szczegółów tej wypowiedzi i nie chciałbym się wypowiadać nieprecyzyjnie. Zgodzę się na pewno z Panem Profesorem w tym, że epidemia, a zwłaszcza ogłoszona przez Światową Organizację Zdrowia pandemia koronawirusa może uzasadniać wprowadzenie stanu klęski żywiołowej.

Nie chcę wypowiadać się jednak czy i kiedy materializuje się konstytucyjny obowiązek ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Artykuł 228 ust. 1 Konstytucji nieprzypadkowo stanowi, że stany nadzwyczajne „mogą być wprowadzone”. Na tym samym założeniu – założeniu uznania administracyjnego – opiera się ustawa systemowa z 2008 r. o epidemiach. Zastąpiła ona opartą na podobnych założeniach ustawę z 6 września 2001 r. o  chorobach zakaźnych i zakażeniach, a także jeszcze wcześniejszą ustawę z 13 listopada 1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Czytaj: TSUE: Sąd Najwyższy ma ocenić, czy Izba Dyscyplinarna jest niezależna>>

Przyjęta konstrukcja ustawy epidemicznej z 2008 r. nie jest niezgodna z Konstytucją. Podobne ustawodawstwo obowiązuje w świecie demokratycznym. Także Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w art. 15 dopuszcza wyjątkowe uchylanie przez państwa członkowskie Rady Europy stosowania zobowiązań wynikających z Konwencji w stanach nadzwyczajnych, ale z tego nie wynika, że państwa członkowskie Rady Europy mają bezwzględny obowiązek ogłaszać stany nadzwyczajne jeżeli są w stanie przeciwdziałać zagrożeniom bezpieczeństwa państwa, w tym zagrożeniom bezpieczeństwa zdrowotnego za pomocą mniej dolegliwych środków. Przykładowo, w wielu państwach stworzono szczególne ustawodawstwo antyterrorystyczne i ogłasza się różne poziomy zagrożenia terrorystycznego związane z daleko idącymi ograniczeniami praw obywatelskich oraz odpowiadającymi im wzmocnieniami uprawnień wyspecjalizowanych organów państwa.

Ale z tego nie wynika jeszcze, że państwa europejskie muszą wprowadzać stany nadzwyczajne w przypadku ataków terrorystycznych, ani tym bardziej nie mogą uchwalać ustaw antyterrorystycznych. Z tym poglądem nie mógłbym się zgodzić i pewnie nie zgodziłaby się z nim znakomita większość społeczeństwa. Zatem chyba zgodzimy się, że mogą być sytuacje z formalnego punktu widzenia kwalifikowane inaczej niż stany nadzwyczajne, choć materialnie i de facto bardzo do nich podobne, a może nawet tożsame. My w Europie, Amerykanie czy Izraelczycy przyzwyczailiśmy się do życia z wojskiem na ulicach i pełnym monitoringiem miejsc publicznych.  

Chciałbym jednak by nie interpretować tego co mówię jako pochwały dla blankietowego ustawodawstwa epidemicznego. Przeciwnie, mam bardzo poważne zastrzeżenia co do niektórych regulacji szczegółowych, a zwłaszcza gwałtownych, niezwykle daleko idących i nieprzemyślanych zmian ustrojowych. Jak już jednak mówiłem nie chcę się wypowiadać ogólnie.

Czytaj w LEX: Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii >

Ostatnio zorganizowano w Izraelu zgromadzenie zakazane w czasie epidemii, tyle że ludzie stali w odstępach dwumetrowych od siebie i w maskach na twarzach. Czy to było obejście prawa?

Trzeba byłoby się przyjrzeć szczegółowym przepisom w Izraelu i praktyce ich stosowania. Ogólnie mogę powiedzieć, że żyjemy w ciekawych czasach, w których szczególnie mocno trzeba się trzymać pryncypiów, w tym kierować się zasadami zaufania i proporcjonalności.  Na pewno nie należy zabraniać niczego pochopnie, a tym bardziej nie należy nakładać mandatów za zachowania całkowicie normalne w demokratycznym państwie prawa.

 


Jak pan ocenia zmuszanie pracowników służby zdrowia do podjęcia konkretnej pracy we wskazanej jednostce? Czy wolno nakazać pielęgniarce zatrudnienie w szpitalu zakaźnym czy placówce opieki społecznej?

Ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dopuszcza zobowiązanie w trybie administracyjnym pracowników do wykonywania odpłatnie czynności niezbędnych do zwalczania epidemii. Nie jest to praca przymusowa zakazana co do zasady przez prawo międzynarodowe i konstytucyjne. Nie można z człowieka czynić niewolnika i odbierać mu godności.

W szczególnych sytuacjach określonych precyzyjnie w ustawie dopuszczalne jest wydawanie poleceń i nakazów analogicznych do rozkazów w czasie wojny. Jak już jednak powiedzieliśmy trzeba się kierować, także w stosowaniu ustawy systemowej z 2008 roku o zwalczaniu epidemii, a zwłaszcza ustaw doraźnych z 2020 r., zdrowym rozsądkiem i zasadami zaufania oraz proporcjonalności. W konkretnej sprawie trzeba się więc zastanowić, czy wojewoda prawidłowo zastosował przepisy i posłużył się przymusem, czy nie nadużył powierzonej mu władzy. Nie można generalizować ani szukać sensacji. Każdą sytuację trzeba oceniać odrębnie po dokładnym zbadaniu faktów. Pewnie wiele z takich sytuacji trafi do sądów.

Za tymi nakazami idą sankcje finansowe, co jest bardzo dotkliwe.

No właśnie i dlatego pewnie w przypadkach wątpliwych pojawią się sprawy sądowe. Pamiętać jednak trzeba czemu to wszystko służy – służy przecież nie temu, żeby komukolwiek utrudnić życie, lecz żeby ratować ludzkie życie. W nadzwyczajnych sytuacjach wszyscy musimy być gotowi do pewnych poświęceń i ograniczeń. Prawo w takich sytuacjach musi być efektywne, a zakazy i nakazy nie mogą być fasadowe.

Czytaj w LEX: Prawo do przemieszczania się w stanie epidemii koronawirusa - brak podstaw prawnych dla wprowadzania zakazu przemieszczania się >

Te kary mają tryb natychmiastowej wykonalności: najpierw płać, a potem odwołuj się!

To prawda. Rozwiązanie to ma charakter wyjątkowy, ale generalnie jest ono uzasadnione i proporcjonalne. Nie można chronić życia człowieka bezpośrednio zagrożonego dopiero po długim procesie odwoławczym. Ustawa zapewniałaby wówczas iluzoryczną ochronę. Oczywiście rygor natychmiastowej wykonalności zwiększa ryzyko błędów i uszczerbków, które trzeba będzie kompensować. Łatwo jest bowiem błędnie ustalić stan faktyczny i przekroczyć miary proporcjonalności, gdy np. inspekcja sanitarna, wojewoda czy minister działa się pod presją czasu i nie ma się pełnej wiedzy o naturze zagrożenia – a przecież to jest sytuacja typowa w stanie epidemii.

Dla porównania przypomnę, że także w ogólnym prawie podatkowym mieliśmy przez lata podobną konstrukcję natychmiastowej wykonalności decyzji podatkowych ex lege. Było to ryzykowne, w niektórych sytuacjach prowadziło do skutków rażąco niesprawiedliwych i rujnujących dla przedsiębiorców. Dlatego słusznie to zlikwidowano. Ale przy zagrożeniu życia człowieka, jak w czasie epidemii, natychmiastowa wykonalność jest uzasadniona. Ustawa jest więc prawidłowa, ale trzeba mądrze z niej korzystać.

Czytaj w LEX: Koronawirus jako siła wyższa a umowy cywilnoprawne >

Myślę, że po stanie epidemii będziemy mieli bardzo bogate orzecznictwo. Nie sądzi pan?

Pandemia koronawirusa nie tylko wzbogaci dorobek orzeczniczy, ale zmieni świat. Moim zdaniem nieuchronnie poszukiwać będziemy alternatywnych do tradycyjnych form i rozwiązań instytucjonalnych. Spodziewam się, a nawet postulowałbym zmiany prawne mające na celu upowszechnienie dostępu do internetu, podpisu elektronicznego, wprowadzenie czynności notarialnych on-line, rozszerzenie możliwości prowadzenia postępowań administracyjnych i sądowych w formie elektronicznej. Prawo spółek już się zmienia w zakresie metod zdalnego podejmowania decyzji przez ich organy.

Myślę, że pojawią się w Polsce i innych państwach Zachodu takie rozwiązania, o których przed pandemią nie myśleliśmy albo nie braliśmy ich na serio. Stosunki gospodarcze i społeczne już się zmieniają. Epidemia wpłynie na wszystkie chyba rynki, zwłaszcza rynek pracy, na poszerzenie możliwości i przede wszystkim praktyki pracy zdalnej. Jedne branże się rozwiną, inne będą w defensywie. Przedmiotem naszej wspólnej troski powinna być przede wszystkim ochrona życia i zdrowia oraz podstawowych zasad demokratycznych, aby prawo wyborcze i demokracja w dobie sztucznej inteligencji i przenoszenia życia do sieci nie ewoluowała w kierunku ukrytej technologicznej oligarchii.

Czytaj w LEX: Zabezpieczenie roszczeń w czasie epidemii >