NSA: Prawo dostępu do informacji publicznej ograniczone anonimowymi wnioskami
Organ może zażądać ujawnienia tożsamości wnioskodawcy, jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy bezpieczeństwa państwa i obywateli, a przekazanie takich wrażliwych danych anonimowemu odbiorcy mogłoby stanowić potencjalne zagrożenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ ma obowiązek ustalić, od kogo pochodzi wniosek, jeżeli przesłany drogą elektroniczną nie spełnia podstawowych elementów i z uwagi na konstrukcję adresu e-mail nie pozwala na jakąkolwiek identyfikację nadawcy.
Wnioskodawca domagał się udostępnienia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego informacji publicznych dotyczących funkcjonowania jednego z fotoradarów zlokalizowanego we wskazanym miejscu, w szczególności tego, jaka jest zaprogramowana dopuszczalna prędkość w fotoradarze, w jakiej odległości jest wykonywany pomiar prędkości, a także czy jest przystosowany do ujawniania innych wykroczeń. Ponadto autor wniosku prosił o przesłanie skanu instrukcji dla fotoradaru oraz trzech, najnowszych i zanonimizowanych w niezbędnym zakresie, zdjęć z tego fotoradaru. Jako formę udostępnienia wskazał plik PDF przesłany na adres poczty elektronicznej, z którego wysłano podanie.
W odpowiedzi organ zwrócił uwagę, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych (powinien zawierać co najmniej oznaczenie adresata, żądaną informację, formę i sposób jej udzielenia, dane wnioskodawcy oraz podpis), tym samym nie powoduje obowiązku udzielenia informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawcy, przepisy nie regulują określonych wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi bezczynność, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Tryb zaskarżenia bezczynności organów w sprawach wniosków o udostępnienie informacji publicznej >
Nie było bezczynności, były powody do weryfikacji
Sąd oddalił skargę, przychylając się do stanowiska Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wyjaśnił, że wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie określonej informacji, zaś organ z zachowaniem ustawowego terminu powiadomił go o braku podstaw do procedowania nad wnioskiem, gdyż nie wskazano danych wnioskodawcy. - Nie znajduje racjonalnego uzasadnienia utrzymanie praktyki udzielania odpowiedzi na wszelkie, anonimowe pisma kierowane do organu, zwłaszcza że mogą być one obecnie generowane automatycznie przy wykorzystaniu powszechnie dostępnych instrumentów, np. przy wsparciu tzw. sztucznej inteligencji – uzasadnił sąd pierwszej instancji (wyrok z 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 333/25).
WSA w Warszawie wskazał, że w zakresie dostępu do BIP czy innych portali danych tożsamość osoby nie odgrywa roli i co do zasady nie jest wymagana autoryzacja wnioskodawcy. Natomiast w przypadku pisemnych wniosków konkretnych osób istotna jest rzeczywista możliwość weryfikacji danych zamieszczonych we wniosku. W razie podania danych budzących uzasadnione wątpliwości co do faktycznej tożsamości jego autora, istnieje możliwość ich weryfikacji (np. próba podjęcia kontaktu inną drogą). - Zdaniem sądu pierwszej instancji, w sprawie sam adres e-mail, z którego skierowano żądanie informacji, nie pozwalał na identyfikację wnioskodawcy. Organ w stosownym terminie (wedle ustawy) wskazał autorowi wniosku przeszkody do procedowania. Nie pozostawał więc w bezczynności – wytłumaczył sąd.
Co ciekawe, skargę kasacyjną od wyroku wywiódł rzecznik praw obywatelskich, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie. Nie zgodził się z sądem, że koniecznym elementem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest imię i nazwisko lub nazwa wnioskodawcy, a anonimowe wnioski są niedopuszczalne ze względów formalnych. Zdaniem RPO, wymóg ujawnienia tożsamości przez osobę składającą wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozbawiony jest podstawy prawnej w ustawie.
Zobacz szkolenie online w LEX: Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym >
Wnioski należy dostosować do współczesnych realiów
Sąd przypomniał, że ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwość przesłania pocztą elektroniczną). Mimo że minimalnym (przyjętym) wymogiem wniosku jest wskazanie żądanej informacji oraz dokładne określenie adresata wniosku, nie ma obowiązku pełnego zidentyfikowania podmiotu wnioskującego. Są sytuacje, kiedy niezbędne jest zindywidualizowanie wnioskodawcy i wówczas brak wskazania danych osobowych petenta oraz brak podpisu pod wnioskiem stanowią braki formalne podlegające usunięciu. - Przyjęcie, że każdy wnioskodawca dla uzyskania informacji publicznej musi zostać zidentyfikowany stanowiłoby swoiste pozaustawowe ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej, a jednocześnie pozaustawowe nałożenie obowiązku ujawnienia informacji dotyczących osoby wnioskodawcy – wyjaśnił sąd.
Zobacz procedurę w LEX: Badanie przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej >
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę na rozwój systemów sztucznej inteligencji i technologii komunikacji cyfrowej, eskalację cyberprzestępczości oraz nowe zagrożenia związane z wojną hybrydową, której jednym z instrumentów są ataki hakerskie z zagranicy skierowane wobec systemów informatycznych instytucji publicznych. - Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe zagrożenia uzasadniają uprawnienie organu do podejmowania działań ochronnych, w przypadkach uzasadnionych okolicznościami konkretnej sprawy. Za dopuszczalne należy uznać podjęcie przez organ działań prewencyjnych w sytuacji, w której przedmiot wniosku stanowi informacje wprawdzie publiczne i niepodlegające ochronie, lecz związane z istotną z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa i obywateli działalnością szeroko pojętej administracji publicznej, którą to informacją dysponuje podmiot, do którego zwrócił się anonimowy wnioskodawca. Działanie organu ukierunkowane na ustalenie danych wnioskodawcy znajduje uzasadnienie w kolizji dóbr: bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz prawa "każdego" do uzyskania informacji publicznej – wytłumaczył sąd.
Innymi słowy, zdaniem NSA, jeżeli konkretne okoliczności sprawy wskazują, że udostępnienie informacji publicznej anonimowemu wnioskodawcy może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i obywateli, a brak jest podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ ma prawo podjąć działania ochronne ukierunkowane na ustalenie danych identyfikujących wnioskodawcę, po to, aby upewnić się, że dane te zostaną udostępnione osobie uprawnionej.
Żądanie danych wnioskodawcy tylko dla bezpieczeństwa
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu. Zdaniem NSA, wbrew zarzutom RPO w sprawie nie występują jedynie teoretyczne rozważania na temat zagrożeń, jakie niesie komunikacja elektroniczna. Rozpatrywana sprawa ma związek z potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa i obywateli co najmniej na płaszczyźnie ruchu drogowego, ponieważ przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest funkcjonowanie fotoradaru. Sąd przypomniał, że pytania wnioskodawcy były bardzo szczegółowe, dotyczyły kwestii technicznych i praktycznych związanych z funkcjonowaniem fotoradaru.
Sąd niższej instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy koniecznym elementem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest imię i nazwisko lub nazwa wnioskodawcy. Skoro sam adres e-mail, z którego skierowano żądanie informacji, nie pozwalał na identyfikację wnioskodawcy, to organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy, że wniosek nie spełnia wymogów wniosku, a tym samym nie powoduje obowiązku udzielenia informacji publicznej. Takie postępowanie organu stanowi przejaw uzasadnionego prewencyjnego działania – wyjaśnił NSA.
Zdaniem sądu wyższej instancji, mimo że zagrożenie jest jedynie potencjalne, na tym polega prewencyjność działania państwa sprowadzająca się do przeciwdziałania jego wystąpieniu. NSA podkreślił, że nie jest to wprowadzenie nowej reguły – żądanie identyfikacji musi być uzasadnione konkretnymi okolicznościami sprawy i nie może stać się standardową praktyką.
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2026 r., sygn. akt III OSK 2396/25
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów LEX jest zależny od posiadanych licencji.
