Strasburg po reformie. Co dalej ze skargami indywidualnymi?

W latach 2012-2013 Europejski Trybunał Praw Człowieka podjął się zadania gruntownej reformy systemu rozpatrywania skarg indywidualnych. Reforma ta zakończy się wejściem w życie protokołów nr 15 i nr 16 do Konwencji o prawach człowieka, które czekają na już podpisanie i ratyfikację przez państwa-strony Konwencji.

Powodem zmian w konwencyjnym mechanizmie ochrony praw podstawowych stało się jego przeciążenie i zupełne zablokowanie "mocy przerobowych" Trybunału. Sąd w Strasburgu stał się ofiarą swego własnego sukcesu: we wrześniu 2011 r. odnotowano rekordową liczbę 160 tys. postępowań w toku, rok 2012 r. zakończył się liczbą około 120 tys. zawisłych postępowań, a z końcem roku 2013 r. liczba ta spadła wreszcie poniżej 100 tys. Statystyka ta i tak jest daleko wyższa od oczekiwanej: w Deklaracji z Brighton - dokumencie wieńczącym cykl trzech konferencji poświęconych reformie Trybunału (w Interlaken w Szwajcarii, w Izmir w Turcji i w Brighton w Wielkiej Brytanii) i wyznaczającym swoistą "linię programową zmian" - pojawia się liczba około 40 tys. postępowań rocznie jako wartość pożądana dla sprawnego funkcjonowania Trybunału.

Reforma skupia się wielu elementach, związanych przede wszystkim z poprawieniem sprawności samego wewnętrznego, administracyjnego mechanizmu rozpatrywania skarg indywidualnych. W ciągu ostatnich dwóch lat Trybunał wprowadził priorytetyzację skarg w zależności od stopnia ich ważności oraz w zależności od tego, czy dotyczą powtarzalnego stanu prawnego i faktycznego, czy też dotyczą zupełnie nowego zagadnienia prawnego, rozpoczęto także stosowanie procedury orzekania o dopuszczalności skargi przez jednego sędziego. Trybunał rozwinął instytucję wyroku pilotażowego i wzmocnił nacisk na współpracę z organami krajowymi, co ma się wiązać z rozstrzyganiem większej liczby spraw o naruszenia praw podstawowych na szczeblu krajowym w nadziei, że sprawy te w ogóle nie trafią do Trybunału.

Jednym z najważniejszych elementów reformy jest jednak poważne przedefiniowanie warunków formalnych skargi indywidualnej, oznaczające w praktyce bardzo poważne ograniczenie liczby indywidualnych skarżących, którzy są w stanie skutecznie wnieść skargę do Trybunału. Ten aspekt zmian ma zdecydowanie największe znaczenie dla przeciętnego śmiertelnika. Dotychczasowe szerokie ujęcie prawa do skargi indywidualnej stanowiło zapewnie pra-źródło trybunałowych kłopotów z niewydolnością orzeczniczą oraz sprawiło, iż Trybunał zaczął być postrzegany jako sąd kolejnej instancji - jako swoiste przedłużenie drogi sądowej, gdy wynik postępowania krajowego nie zadowalał skarżącego. Od 1 stycznia 2014 r. sytuacja ta uległa gruntownej zmianie: z tą datą weszło w życie nowe brzmienie art. 47 Regulaminu proceduralnego Trybunału, które bardzo wysoko stawia poprzeczkę wymogów formalnych, jakie winna spełniać skarga indywidualna. Skarga musi zostać wniesiona na urzędowym formularzu, a wszelkie uchybienia jej wymogom formalnym sprawiają, iż Trybunał nie przyjmuje jej do rozpatrzenia. O konkretnej podstawie odrzucenia skargi strona nie jest informowana, a nieskuteczne złożenie skargi nie przerywa biegu sześciomiesięcznego terminu przewidzianego w tej mierze. Obrazu tego dopełnia kolejna zmiana, której nieuchronne wprowadzenie jest jedynie kwestią czasu, a mianowicie skrócenie obecnego sześciomiesięcznego terminu przewidzianego na złożenie skargi do 4 miesięcy. Zmiana długości terminu - wraz z wprowadzeniem do preambuły Konwencji o prawach człowieka odwołania do zasady pomocniczości Trybunału i doktryny marginesu uznania przysługującego państwom-stronom Konwencji - została przewidziana w Protokole nr 15 do Konwencji, przyjętym w Strasburgu 24 czerwca 2013 r., który obecnie czeka jedynie na ratyfikację przez wszystkie państwa Rady Europy.

Wyraźnie więc widać, że sytuacja prawna indywidualnych skarżących po - nieuchronnym - wejściu w życie wszystkich projektowanych zmian będzie znacznie mniej korzystna. Skrócenie terminu wniesienia skargi do 4 miesięcy od momentu wydania ostatecznej decyzji krajowej - bez przerwania biegu tego terminu w przypadku nieskutecznego złożenia skargi - oraz wprowadzenie zasady faktycznego odrzucania skarg niekompletnych formalnie oznacza, że de facto skarżący będzie miał do swej dyspozycji tylko jedną szansę na wniesienie skargi do Trybunału. Skarga niekompletna, niejasna, niewniesiona na oficjalnym formularzu, niepodpisana, uchybiająca któremukolwiek z licznych wymogów formalnych - oznaczać będzie w praktyce nieprzyjęcie jej do rozpatrzenia.

Czy zmiany te oznaczają zatem, że możemy spodziewać się znacznego pogorszenia standardu ochrony praw podstawowych w państwach Rady Europy? Niekoniecznie.

Po pierwsze, zgodnie z nowym brzmieniem art. 47 Regulaminu proceduralnego Trybunał pozostawia sobie możliwość odstąpienia od tak rygorystycznych zasad i przyjęcia do rozpatrzenia skargi uchybiającej wymogom formalnym. Trzeba jednak oczekiwać, iż z możliwości tej Trybunał będzie korzystać jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy wymagać tego będzie szczególna sytuacja skarżącego, powaga naruszeń praw podstawowych lub wytyczne ochrony praw człowieka w szerszej perspektywie (jak chociażby systemowość danego naruszenia lub poziom ochrony praw konwencyjnych w pozwanym państwie). I tak naprawdę - to o to chodzi, żeby do Trybunału trafiały sprawy wyjątkowe, trudne i nieoczywiste. Pozostałe sprawy powinny znajdować rozwiązanie na szczeblu krajowym.

Po drugie, reformie Trybunału towarzyszą zmiany, które mają na celu większe zaangażowanie samych państw i organów krajowych w dochodzenie praw podstawowych. Mowa tutaj o trybunałowej praktyce orzeczniczej stwierdzania "błędów systemowych" i wydawania wyroków pilotażowych, które nakładają na pozwane państwa obowiązek powzięcia aktywnych kroków w skali całego systemu prawa krajowego. Mowa też o zmianie przewidzianej w Protokole nr 16 do Konwencji, oczekującym na podpisy i ratyfikacje państw. Protokół ten daje sądom najwyższym państw-stron Konwencji możliwość wnoszenia do Trybunału o wydanie opinii w toku procedury przypominającej wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zadanie pytania przez sąd krajowy i udzielenie odpowiedzi przez Trybunał pozwoli na jednorazowe rozwiązanie węzłowych kwestii prawnych, istotnych dla konkretnego państwa, i zatrzymanie w tym państwie całej potencjalnej fali skarg na naruszenie praw podstawowych w konkretnej, lecz typowej sytuacji.

Trybunał więc chce pozbyć się ze swej jurysdykcji nadmiaru spraw, lecz nie oznacza to automatycznego obniżenia poziomu ochrony praw podstawowych w Europie. Zmiany te mają się dokonać na szczeblu ochrony praw podstawowych, poprzez położenie większego nacisku aktywność organów krajowych w tej mierze. Jak system ten zadziała w praktyce, zobaczymy wszyscy w najbliższej przyszłości.