Rafał Bujalski: Od wstąpienia Polski do Unii Europejskiej pomoc de minimis podobnie jak inne zagadnienia dotyczące pomocy publicznej jest regulowana w znacznej mierze przez prawo UE. Przyglądając się unijnej praktyce regulacji zagadnienia pomocy de minimis można dostrzec pewną prawidłowość. Oto w przybliżeniu co 5-6 lat wydawane są nowe przepisy dotyczące tego rodzaju wsparcia dla przedsiębiorców. Skąd taka praktyka?

Mikołaj Stasiak: Praktyka wydawania rozporządzeń de minimis na ściśle określony czas ma swoje źródło bezpośrednio w przepisach. Jak wiadomo, rozporządzenia de minimis są wydawane przez Komisję Europejską. Źródłem uprawnienia Komisji do ich wydawania jest natomiast upoważnienie udzielone przez Radę w osobnym rozporządzeniu (obecnie - 2015/1588, a wcześniej - 994/98), zwanym potocznie rozporządzeniem upoważniającym. W rozporządzeniu upoważniającym wprost wskazano, że rozporządzenia przyjmowane przez Komisję "obowiązują przez ściśle określony okres czasu" – tak to sformułowano w polskim tłumaczeniu tego aktu. Oznacza to, że dopóki nie zostanie przeprowadzona nowelizacja rozporządzenia upoważniającego, dopóty co kilka lat będziemy mieli do czynienia z nowym rozporządzeniem de minimis. Z tego powodu również obowiązywanie nowego rozporządzenia de minimis jest ograniczone w czasie do końca 2020 r.

Andrzej Kaznowski: Warto też zwrócić uwagę, że rozporządzenie upoważniające nie ustanawia ścisłego okresu, na jaki powinny być przyjmowane rozporządzenia de minimis. W ostatnich latach dostrzegalna jest natomiast praktyka Komisji, aby wiązać okres obowiązywania zarówno rozporządzenia de minimis, jak i rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (obecnie jest to rozporządzenie Komisji nr 651/2014) z okresem, na który są przyjmowane unijne wieloletnie ramy finansowe, tak aby regulacje z zakresu pomocy publicznej pozostawały (przynajmniej w założeniu) w zgodzie z innymi politykami realizowanymi na poziomie UE.

Od 1 stycznia 2014 r. obowiązuje nowe rozporządzenie UE w zakresie pomocy de minimis, do którego komentarz Panów autorstwa został niedawno opublikowany w programie LEX Prawo Europejskie. Jakie najistotniejsze praktyczne zmiany wprowadza owa regulacja w porównaniu do swojego poprzednika?

Andrzej Kaznowski: Nowe rozporządzenie de minimis nie ustanawia rewolucyjnych zmian w stosunku do poprzedzającego je rozporządzenia nr 1998/2006. Wprowadza natomiast kilka istotnych uproszczeń. W mojej ocenie, z praktycznego punktu widzenia, najważniejsza zmiana polega na zniesieniu ograniczenia polegającego na tym, że pomoc de minimis nie może być udzielana tzw. przedsiębiorstwom zagrożonym w rozumieniu Wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji. Skutkuje to oczywiście rozszerzeniem kręgu potencjalnych beneficjentów tej pomocy. Co jednak bardziej istotne, wnioskodawcy nie będą już zobligowani do przedstawiania dokumentacji finansowej za poprzednie lata obrachunkowe (była ona do niedawna wymagana jako potwierdzenie właściwej sytuacji finansowej podmiotu ubiegającego się o pomoc de minimis), a organy udzielające pomocy nie będą musiały dokonywać jej weryfikacji.
Pozytywnie należy ocenić również zmiany dotyczące zasad obliczania wielkości pomocy w formie pożyczek i gwarancji oraz zniesienie części wyłączeń o charakterze sektorowym. Rozwiązania te stanowią bowiem uproszczenie dotychczasowych reguł.

Mikołaj Stasiak: Zgadzam się co do oceny ułatwień wprowadzanych przez nowe rozporządzenie. Warto jednak odnotować jedną zasadniczą zmianę, która w praktyce może przysporzyć wielu praktycznych problemów. Komisja, ustanawiając w rozporządzeniu 1407/2013 definicję "jednego przedsiębiorstwa", dokonała swoistej kodyfikacji orzecznictwa sądów unijnych, dotyczącego pojęcia jednej jednostki gospodarczej (single economic unit). Zgodnie z tym orzecznictwem, jeżeli poszczególne jednostki (rozumiane jako odrębne podmioty prawa) tworzą taką grupę, która z funkcjonalnego punktu widzenia powinna być traktowana jako jedna jednostka gospodarcza, wtedy beneficjentem pomocy de minimis nie jest każda z jednostek z osobna, tylko cała grupa. Kryterium przyjmowanym dla oceny tego, czy podmioty tworzą jednostkę gospodarczą, jest kryterium wspólnej kontroli. Mówiąc najprościej, kilka podmiotów prawa pozostających pod wspólną kontrolą może w ten sposób dysponować jednym, wspólnym limitem pomocy de minimis. Konsekwencje wprowadzonej zmiany są zatem bardzo poważne. Nawiasem mówiąc, koncepcja single economic unit w odniesieniu do pomocy de minimis została wyraźnie potwierdzona już w 2002 r. w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-382/99 Królestwo Holandii v. Komisja (Dutch service stations), a zatem obowiązywała również na gruncie poprzedniego rozporządzenia de minimis. W praktyce jednak organy udzielające pomocy nie dysponowały krajową podstawą prawną, aby tę okoliczność weryfikować.@page_break@

Omawiane przez Panów unijne rozporządzenie to nie jedyna część "prawnego pakietu" regulującego zagadnienie pomocy de minimis. Są jeszcze inne unijne rozporządzenia dotyczące również tego rodzaju pomocy. Wreszcie również na poziomie krajowym mamy do czynienia z regulacjami, które odnoszą się do tego zagadnienia. Czy mogliby Panowie wyjaśnić relacje między tymi wszystkimi regulacjami?

Andrzej Kaznowski: Rzeczywiście, reguły dotyczące udzielania pomocy de minimis są rozproszone w kilku aktach prawnych. Z całą pewnością komentowane rozporządzenie de minimis ma jednak największe praktyczne znaczenie, ponieważ na podstawie warunków w nim ustanowionych udziela się kwotowo najwięcej pomocy. Wracając jednak do pytania, rozporządzenie 1407/2013 można uznać za mające charakter horyzontalny, ogólny, podczas gdy pozostałe rozporządzenia de minimis mają charakter albo sektorowy, albo związany z finansowaniem specyficznych zadań.
W ramach tej pierwszej kategorii należy wymienić dwa rozporządzenia de minimis. Pierwsze z nich - rozporządzenie Komisji 1408/2013 - ustanawia szczególne warunki odnoszące się do udzielania pomocy de minimis w sektorze rolnym, a drugie - rozporządzenie Komisji 717/2014 - dotyczy pomocy de minimis w sektorze rybołówstwa i akwakultury. W związku z tym, rozporządzenie 1407/2013 nie znajduje zastosowania w obszarach objętych rozporządzeniami o charakterze szczególnym.
Jeżeli natomiast chodzi o rozporządzenia de minimis odnoszące się do finansowania specyficznych zadań, w 2012 r. Komisja przyjęła rozporządzenie 360/2012 dotyczące finansowania tzw. usług w ogólnym interesie gospodarczym. Udzielanie pomocy de minimis na świadczenie takich usług może odbywać się zarówno na podstawie komentowanego rozporządzenia de minimis, jak i rozporządzenia 360/2012. Należy jednak zauważyć, że to drugie rozporządzenie ustanawia istotnie wyższy limit pomocy, który wynosi 500 000 EUR w okresie trzech lat.

Mikołaj Stasiak: Odnosząc się do drugiej części Pańskiego pytania, dotyczącego relacji pomiędzy przyjmowanymi przez Komisję rozporządzeniami dotyczącymi pomocy de minimis, a aktami prawa krajowego, należy mieć przede wszystkim na uwadze, że rozporządzenia de minimis nie stanowią same w sobie podstawy udzielania pomocy na gruncie krajowym. Określają one jedynie reguły dopuszczalności pomocy de minimis, tj. warunki, na jakich państwa członkowskie mogą udzielać pomocy bagatelnej. Dla udzielenia pomocy zgodnie z zasadą de minimis konieczne jest przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która uprawnia określone organy do udzielania pomocy, ustanawia warunki udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, beneficjentów, etc. Państwa członkowskie nie mogą jednak wykraczać poza ramy wyznaczone przez rozporządzenie de minimis. Mogą je natomiast zawężać, ustanawiając bardziej restrykcyjne warunki.

Przejdźmy do polskich realiów stosowania pomocy de minimis. Jakich rozmiarów jest to zjawisko w naszym kraju? Jakie rodzaje przedsiębiorstw w Polsce są przede wszystkim beneficjentami tego rodzaju pomocy?

Mikołaj Stasiak: Na podstawie wydanego w grudniu 2015 r. raportu Prezesa UOKiK, w 2014 r. udzielono w Polsce pomocy de minimis na kwotę 6 825,6 mln PLN (wobec 6 068,8 mln PLN w 2013 r.), głównie w formie dotacji i ulg podatkowych. Dane te nie dotyczą przy tym pomocy de minimis udzielanej w sektorze rolnym oraz w sektorach rybołówstwa i akwakultury. Skala zjawiska jest zatem pokaźna, na co wskazują także inne dane liczbowe: w 2014 r. pomocy de minimis udzieliło ponad 4 tys. podmiotów, natomiast odbiorcami tego typu wsparcia było 287 tys. beneficjentów. Średnio na jednego beneficjenta przypadało niemal 24 tys. PLN pomocy de minimis.

Andrzej Kaznowski: Jeśli chodzi o odbiorców pomocy de minimis, to w 2014 r. ponad 70% z całkowitej kwoty 6 825,6 mln PLN zostało udzielone na rzecz mikro-przedsiębiorców, 17,5% na rzecz małych przedsiębiorców, a 9% na rzecz podmiotów o średniej wielkości. Duże przedsiębiorstwa skorzystały zatem z niewiele ponad 3% całkowitej kwoty udzielonej pomocy de minimis. Można zatem powiedzieć, że pomoc de minimis to instrument adresowany niemal wyłącznie do MŚP.

Czy raport UOKiK podaje również, jakie podmioty najczęściej udzielają pomocy de minimis w Polsce?

Raport z 2015 roku o pomocy de minimis wskazuje, że ponad 1,36 mld PLN pomocy de minimis zostało udzielone przez starostwa powiatowe, głównie w ramach realizacji polityki wsparcia zatrudnienia. Znaczne kwoty pomocy de minimis zostały także udzielone z funduszy unijnych (m. in. przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości) – ponad 1,27 mld PLN. Istotny udział kwotowy w zakresie udzielanej pomocy de minimis mają także wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast (ponad 835 mln PLN) oraz Bank Gospodarstwa Krajowego (głównie w ramach programu Gwarancja De Minimis – ponad 747 mln PLN).

Czy wzrost wartości pomocy de minimis w Polsce w latach 2013-2014, o którym mowa w raporcie Prezesa UOKiK, to część jakiegoś stałego trendu? Z czego według Panów ów wzrost wynika? Czy przyczyniają się do niego uproszczenia wprowadzone przez najnowszą unijną regulację?

Andrzej Kaznowski: W 2011 roku wartość udzielonej pomocy de minimis wyniosła 3 418,6 mln PLN i od tego momentu corocznie odnotowywany jest jej wzrost. W mojej ocenie jest to przede wszystkim konsekwencją szerszego stosowania już dostępnych instrumentów pomocowych oraz sukcesywnego wprowadzania nowych mechanizmów wsparcia, z których korzystają kolejni beneficjenci. Na poziom udzielanej pomocy de minimis wpływa również intensywność wydatkowania środków unijnych – nie zapominajmy, że w reżimie de minimis przyznawane jest również tego typu dofinansowanie. Wprowadzenie ułatwień wynikających z nowego rozporządzenia de minimis mogło przełożyć się na wzrost wartości udzielanej pomocy pomiędzy latami 2013 i 2014, ale nie przypisywałbym tej okoliczności podstawowego znaczenia, w szczególności biorąc pod uwagę poziom wzrostu wartości pomocy de minimis w latach 2011-2013 (z 3 418,6 mln PLN do 6 068,8 mln PLN), tj. w okresie, w którym obowiązywały poprzednie reguły.

Na jakie problemy, zdaniem Panów jako ekspertów z wieloletnim doświadczeniem z zakresu pomocy publicznej, napotyka stosowanie pomocy de minimis w Polsce?

Mikołaj Stasiak: Myślę, że poważnym obciążeniem o charakterze administracyjnym był wymóg przedkładania sprawozdań finansowych przez podmioty wnioskujące o pomoc de minimis. Obecnie dla większości przypadków pomocy de minimis obowiązek ten został zniesiony. W mojej ocenie z perspektywy beneficjentów nie występują już jakieś szczególne przeszkody (a przynajmniej nie takie, które wynikają z samego rozporządzenia de minimis) w uzyskiwaniu wsparcia. Reguły zostały bowiem istotnie uproszczone. Z drugiej strony, w związku z wprowadzeniem koncepcji "jednego przedsiębiorstwa" pewne wyzwania stoją przed UOKiK i organami udzielającymi pomocy, aby właściwie monitorować udzielane wsparcie.

Bardzo dziękuję za rozmowę.

 

Jeśli jesteś zainteresowany zagadnieniami z zakresu prawa europejskiego, czytaj nasze wywiady z ekspertami dotyczące tej tematyki >>>