W najbliższy poniedziałek odbędzie się w resorcie spotkanie robocze na ten temat, a podstawą do dyskusji na nim ma być przygotowany w MS dokument.
Zdaniem jego autorów, do wad systemowych polskiego prawodawstwa należą m.in. nadmiar regulacji prawnych (tzw. inflacja prawa, przeregulowanie), niestabilność prawa i niespójność unormowań. Skalę przyrostu prawa obrazuje wzrastająca liczba stron Dziennika Ustaw. W roku 1989 publikacje w Dzienniku Ustaw zajęły 1186 stron. Przepisy uchwalone dziesięć lat później zajmowały już sześć razy większą objętość (7292 strony). Od roku 2001 Dziennik Ustaw co roku zawiera kolejne kilkanaście tysięcy stron. Nadmiar regulacji przejawia się również w rosnącej liczbie uchwalanych ustaw. W VI kadencji Sejmu (2007-2011) uchwalono w sumie 952 ustawy - średnio ponad 230 ustaw rocznie. Do tego zdecydowaną większość tych ustaw (ok. 70 proc.) stanowiły nowelizacje, co świadczy – zauważają autorzy opracowania - o niestabilności stanowionego w Polsce prawa. - Skutkiem powyższych wad systemu prawodawczego jest utrudnianie rozwoju przedsiębiorczości i innowacyjności w Polsce oraz hamowanie naturalnej energii Polaków – przyznają.
Ich zdaniem, przyczyny tego stanu rzeczy tkwią między innymi w tym, że w procesie tworzenia prawa brakuje skutecznych procedur mających na celu dostarczenie inicjatorom i uczestnikom tego procesu rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz wiedzy o rzeczywistych potrzebach strony społecznej.

Nowe przepisy bez namysłu i oceny
W obecnym systemie prawnym brakuje – czytamy w dokumencie - instrumentów pozwalających na dokonanie wstępnej merytorycznej oceny impulsów legislacyjnych pochodzących z resortów. Instrumenty takie powinny pozwalać na ograniczenie podejmowania nietrafnych decyzji regulacyjnych. Obecne ukształtowanie otoczenia prawnego procesu tworzenia prawa niedostatecznie gwarantuje też udział partnerów społecznych w procesie stanowienia prawa. Regulacje dotyczące konsultacji społecznych są rozproszone w aktach różnej rangi, są niewystarczająco jasne i przejrzyste dla obywateli, co w praktyce często czyni konsultacje iluzorycznymi. Zwłaszcza na resortowym etapie prac legislacyjnych widoczny jest brak precyzyjnych procedur i instytucji gwarantujących społeczną partycypację i konsultowanie kierunku prac legislacyjnych z zainteresowanymi podmiotami. Dlatego autorzy inicjatywy proponują, by zagadnienia dotyczące procesu konsultacji zostały skupione w jednym akcie prawnym rangi ustawowej a kwestie techniczno-organizacyjne w aktach podustawowych.
Jak przyznają, efektem tego stanu rzeczy jest to, że konsultacje społeczne są często przeprowadzane na etapie gotowego projektu. Ministrom pozostawiona jest swoboda zasięgania opinii wybranych organizacji pozarządowych, co oznacza, że konsultacje społeczne angażują ograniczony krąg podmiotów. Uczestnicy konsultacji społecznych często nie otrzymują gruntownie przeprowadzonej oceny skutków regulacji, co uniemożliwia im zajęcie odpowiedzialnego stanowiska lub nie pozwala na rzetelne przedstawienie swoich opinii.

Oceny skutków ogólnikowe i nierzetelne
Autorzy opracowania przyznają też, że oceny skutków projektowanych regulacji, choć opracowywane są już powszechnie, to często są przygotowane w sposób nierzetelny, ogólnikowy i przez to nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do oceny projektu przez interesariuszy społecznych oraz do podjęcia decyzji o przyjęciu danego projektu przez decydentów. W szczególności, w ocenach skutków regulacji często brakuje przedstawienia i analizy alternatywnych rozwiązań, porównania kosztów i korzyści projektowanych rozwiązań, szacunków obciążeń regulacyjnych nakładanych na adresatów regulacji.

Potrzebna ustawa o pisaniu ustaw
Według autorów opracowania, potrzeba uchwalenia ustawy regulującej zasady przeprowadzania konsultacji rządowych projektów aktów normatywnych (również projektów założeń do projektów ustaw), a także zasady dokonywania oceny skutków regulacji wynika z przedstawionej wyżej diagnozy wad systemowych polskiego prawodawstwa i braku w obecnym stanie prawnym skutecznych mechanizmów pozwalających na zasadnicze i szybkie polepszenie jakości tworzonego prawa. Potrzeba ta wynika również – czytamy -  z niezadowalających wyników dotychczasowych doświadczeń w upowszechnianiu dobrych praktyk w zakresie prowadzenia konsultacji społecznych oraz dokonywania oceny skutków regulacji w administracji rządowej. Obowiązujące obecnie w tym zakresie wytyczne, a także prowadzone szkolenia urzędników są nie tylko potrzebne, ale również konieczne dla polepszenia jakości regulacji.

Prawdziwe konsultacje i solidne analizy
Głównym celem projektowanych zmian jest stworzenie ram ustawowych gwarantujących  prawodawcy uzyskanie jak najszerszej wiedzy na temat potrzeb i problemów społecznych, a także najefektywniejszych sposobów ich zaspokajania i rozwiązywania.  I dlatego konsultacje publiczne powinny – według tej koncepcji - obejmować cały proces tworzenia prawa, a zatem powinny się rozpoczynać na poziomie identyfikacji i analizy problemu regulacyjnego (faza prelegislacyjna), obejmować fazę prac na projektem aktu normatywnego lub jego założeń i kończyć się na etapie badań postlegislacyjnych. Rozszerzony ma być też udział przedstawicieli przedsiębiorców, przedstawicieli nauki, organizacji pozarządowych i obywateli.      

Komitety legislacyjne przy ministrach
Do zrealizowania tego celu konieczne jest zinstytucjonalizowanie konsultacji z interesariuszami i ekspertami na wczesnym etapie prac nad projektami aktów normatywnych poprzez powoływanie Komitetów Doradczych ad hoc przy ministrach właściwych dla danego działu administracji rządowej – czytamy w dokumencie. Te komitety miałyby za zadanie dokonywanie wstępnej, niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania których rozważana jest zmiana regulacji, oraz ich merytorycznej oceny - w ten sposób powinny odgrywać rolę mechanizmu minimalizującego ryzyko podejmowania nietrafnych decyzji regulacyjnych.
Ponadto rządowy proces legislacyjny ma być w całości oparty na zasadzie transparentności, która umożliwi pełny dostęp do dokumentów wykorzystanych w procesie legislacyjnym, dlatego też przewiduje się przyjęcie rozwiązań prawnych wprowadzających obowiązek publikacji materiałów i ekspertyz wykorzystywanych również na etapie prelegislacyjnym.

Wysokie standardy i badanie skutków zmian
Według koncepcji MS, ustawa będzie podstawą ustanowienia norm określających podstawowe standardy oraz metodologię sporządzania ocen skutków regulacji, a także ma za zadanie określić  zasady funkcjonowania reguły „jeden za jeden”. Szczególnie istotne ma być wprowadzenie obowiązku prowadzenia badań postlegislacyjnych i sporządzania dokumentów OSR ex post zarówno w odniesieniu do nowych, jak i już obowiązujących aktów normatywnych. Wyrażenie tych norm w formie ustawowej ma zapewnić ich efektywne stosowanie przez organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa, a w przypadku ich naruszeń da możliwość weryfikacji jakości działań prawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny, a także Najwyższą Izbę Kontroli, która będzie posiadała prawo badania merytorycznej rzetelności sporządzania OSR.

Analiza MS>>>