Wyniki kontroli PIP nie będą dowodem w postępowaniu?
Według nowelizacji ustawy o PIP, dopiero po zamknięciu etapu kontrolnego należy dokonać formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero wtedy rozpoczyna się postępowanie wyjaśniające zmierzające do dokonania tych samych ustaleń, które miały miejsce w procesie kontroli – twierdzą prawnicy. Bo skoro zgodnie z regułami proceduralnymi wszystkie elementy stanu faktycznego mają być ustalone dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego, to nie można by wykorzystać protokołu kontroli, co – ich zdaniem – byłoby rozwiązaniem wręcz absurdalnym.
Choć prezydent podpisał w czwartek, 2 kwietnia 2026 r., ustawę z dnia 11 marca 2026 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, która przyznaje PIP nowe uprawnienie do stwierdzania istnienia stosunku pracy w drodze decyzji administracyjnej i będzie prowadziła m.in. do weryfikacji umów B2B, wątpliwości wokół jej przepisów przybywa.
Czytaj w LEX: Zmiany w PIP podpisane. Nowe uprawnienia inspekcji pracy >
- W związku z postępowaniem kontrolnym powstaje pytanie, jaki ma być zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym, skoro mamy postępowanie kontrolne i jaką funkcję to postępowanie kontrolne w ramach postępowania wyjaśniającego (gromadzenia materiału dowodowego) odgrywa – mówiła podczas Międzyuczelnianej Konferencji „Ustalenie istnienia stosunku pracy i decyzja okręgowego inspektora pracy a przepisy postępowania administracyjnego i cywilnego w projekcie zmian do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy” prof. dr hab. Hanna Knysiak-Sudyka, kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, specjalistka w zakresie postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Wskazała przy tym na wzmianki w orzecznictwie dotyczące sytuacji nie identycznych, ale nieco zbliżonych - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r. (sygn. akt II GSK 655/14) dotyczący postępowania kontrolnego prowadzonego przez inspektorów PIP w odniesieniu do działalności transportowej, gdzie sąd przyjął, że postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników.
Pytanie zatem, czy inspektorzy pracy będą musieli na nowo w postępowaniu administracyjnym zbierać te same dowody, które zgromadzili w czasie postępowania kontrolnego.
Czytaj również: Czy ustawa o PIP wyłączy stosowanie k.p.a. przez inspekcję pracy?>>
Nowe przepisy rodzą pytania
Nowy, dodany art. 33a ust. 1 stanowi, że na podstawie ustaleń dokonanych w toku kontroli przez inspektora pracy, okręgowy inspektor pracy zawiadamia strony o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 7a (czyli decyzji stwierdzającej istnienie stosunku pracy). Stronami tego postępowania są podmioty i osoby, których może dotyczyć ta decyzja (ust. 2).
Co ważne, jeżeli okręgowy inspektor pracy stwierdzi, że praca jest wykonywana w warunkach określonych w art. 22 par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, może wydać decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 7a, lub skierować powództwo o ustalenie istnienia lub treści stosunku pracy. To powództwo może skierować w szczególności gdy zachodzi konieczność ustalenia istnienia stosunku pracy za okres wcześniejszy niż ten, który może zostać objęty decyzją, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 7a. W takim przypadku okręgowy inspektor pracy nie wydaje decyzji w zakresie objętym powództwem (ust. 5).
Z kolei w myśl dodanego do art. 34 nowego ust. 5a, stronie przysługuje odwołanie od decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 7a, oraz zażalenie na postanowienie nadające takiej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Dodany zaś do niego art. 477(1c) par. 1 stanowi, że w sprawach o ustalenie istnienia lub treści stosunku pracy sąd może rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, jeżeli istnienie lub treść stosunku pracy nie budzi wątpliwości, a sąd uzna, mając na względzie całokształt twierdzeń i przeprowadzonych dotychczas dowodów, że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne. Strony należy uprzedzić o możliwości wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym i umożliwić im zajęcie stanowiska w piśmie procesowym, w terminie nie krótszym niż siedem dni.
Zobacz też procedurę w LEX: Pierwsza kontrola mikro, małych i średnich pracodawców >
- W projekcie dodano przepis art. 33a, który nakłada na okręgowego inspektora pracy obowiązek zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji stwierdzającej istnienie stosunku pracy. Podstawą takiego zawiadomienia będą ustalenia dokonane w toku kontroli przez inspektora pracy – czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 2250). Jak dalej wyjaśniają jego autorzy, w toku postępowania okręgowy inspektor pracy będzie mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 7a ustawy o PIP, lub skierować do właściwego sądu pracy powództwo o ustalenie istnienia lub treści stosunku pracy, w szczególności gdy zachodzi konieczność ustalenia istnienia stosunku pracy za okres wcześniejszy niż ten, który może zostać objęty decyzją. - Wszczęcie przez okręgowego inspektora pracy postępowania pociąga za sobą określone skutki, tj. przerywa bieg przedawnienia roszczeń pracowniczych, dotyczących stosunku pracy, a także pozwala na zastosowanie do pracownika, którego dotyczy postępowanie, art. 25(1) Kodeksu pracy – podkreśla Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zaznaczając, że zróżnicowanie skutków decyzji administracyjnej oraz powództwa cywilnego jest rozwiązaniem zamierzonym i uzasadnionym ich odmienną funkcją prawną. - Decyzja administracyjna służy bieżącemu wykonywaniu nadzoru i kształtowaniu stanu zgodnego z prawem na przyszłość, natomiast powództwo do sądu pracy umożliwia rozstrzygnięcie sporu dotyczącego stanu faktycznego z przeszłości przez organ władzy sądowniczej, właściwy do rozstrzygania tego rodzaju spraw.
Czytaj też w LEX: Przewodnik po zmianach w prawie pracy 2026 r. >
Według autorów projektu, sąd nie będzie miał obowiązku przeprowadzać ponownie wszystkich czynności dowodowych, jakie zostały dokonane w toku kontroli czy postępowania administracyjnego prowadzonego przez PIP. - Aby przeciwdziałać obstrukcji procesu sądowego – polegającej np. na dążeniu strony, aby raz jeszcze przesłuchiwani byli poszczególni świadkowie – sąd może powołać się na kodeksowe przesłanki oddalenia wniosku dowodowego. Dodatkowym gwarantem przeciwdziałania przewlekłości postępowań jest art. 386 par. 4 K.p.c., zgodnie z którym sąd drugiej instancji może uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wyłącznie w razie nierozpoznania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy albo gdy wydanie wyroku wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości – podkreślają projektodawcy. Dalej zaś zaznaczają: - W ramach projektu ustawy przewidziano szereg rozwiązań mających na celu przyspieszenie rozstrzygania przez sądy spraw o ustalenie istnienia i treści stosunku pracy. Jedno z takich rozwiązań wprowadza projektowany przepis art. 477(1c) par. 1 K.p.c., rozszerzający możliwość rozpoznania takich spraw na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z zasadami ogólnymi, wyrażonymi w art. 148(1) par. 1 K.p.c., sąd może rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy pozwany uznał powództwo lub gdy po złożeniu przez strony pism procesowych i dokumentów, w tym również po wniesieniu zarzutów lub sprzeciwu od nakazu zapłaty albo sprzeciwu od wyroku zaocznego, sąd uzna – mając na względzie całokształt przytoczonych twierdzeń i zgłoszonych wniosków dowodowych – że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne. Przepisu tego, w myśl art. 148(1) par. 2 K.p.c., nie stosuje się, jeżeli strona w pierwszym piśmie procesowym złożyła wniosek o wysłuchanie jej na rozprawie albo przepis szczególny przewiduje taki obowiązek, chyba że pozwany uznał powództwo.
Materiał dowodowy gromadzony dwa razy?
Prof. Hanna Knysiak-Sudyka jest zdania, że problem polega na tym, że jeżeli ustawa nie wskazuje wyraźnie, iż protokół kontroli czy też elementy postępowania kontrolnego, mogą stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, to tak być nie może. - To jest bardzo duży problem, który można rozwiązać legislacyjnie przez złożenie jednego przepisu mówiącego, że takie wyniki kontroli, konkretne efekty, jak np. protokół kontroli, może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Wtedy miałby cechy dokumentu urzędowego i mógłby stanowić element ustaleń stanu faktycznego niejako wprost. Natomiast tu nie dopatrzyłam się tego rodzaju sformułowania, co powoduje, że mamy problem polegający również na tym, że ustawa nowelizująca wskazuje, że dopiero po zamknięciu etapu kontrolnego należy dokonać formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że - jak mówiła prof. Hanna Knysiak-Sudyka podczas międzyuczelnianej konferencji - dopiero od momentu, kiedy organ dokona formalnie czynności wszczęcia postępowania administracyjnego, rozpoczyna się postępowanie wyjaśniające zmierzające tak naprawdę do dokonania tych samych ustaleń, które miały miejsce w procesie kontroli.
- To jest dość uciążliwe. Jeżeli powiemy, że te wszystkie elementy stanu faktycznego mają być ustalone - zgodnie z regułami proceduralnymi - dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego, nie możemy wykorzystać protokołu kontroli, to moim zdaniem takie rozwiązanie jest wręcz absurdalne. Tu należałoby jednak pozwolić na wykorzystanie tych wyników kontroli, co pozwoliłoby ewidentnie na przyśpieszenie, usprawnienie postępowania. Oczywiście z możliwością pewnego kwestionowania przez stronę takich wyników kontroli. Tego strony pozbawić nie można, ale tu k.p.a. zawiera ogólne reguły, które mogą wchodzić w grę, żeby nie wylać dziecka z kąpielą, czyli nie wylać tych wyników kontroli, uniemożliwiając ich przetworzenie na wyniki postępowania wyjaśniającego – podkreśliła.
W wyroku NSA 15 maja 2014 r. Sąd orzekł, że postępowanie kontrolne (prowadzone przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy) nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto. Postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. (art. 12 ustawy z 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy) nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego.
Czytaj też w LEX: Zasady ustalania stażu pracy w 2026 r. >
PIP będzie działał identycznie jak ZUS?
- Identyczna sytuacja, jak z Państwową Inspekcją Pracy, ma miejsce w sprawach z Zakładem Ubezpieczeniem Społecznych, gdzie mamy etap kontroli, etap wszczęcia postępowania administracyjnego i etap postępowania sądowego - mówi serwisowi Prawo.pl Joanna Torbé-Jacko, adwokatka z kancelarii adwokackiej Joanna Torbé-Jacko & Partnerzy, ekspertka BCC ds. prawa pracy i ubezpieczeń społecznych.
Jak tłumaczy, rzeczywiście po kontroli, sporządzeniu protokołu i ewentualnie wniesieniu zastrzeżeń do protokołu i odpowiedzi organu na zgłoszone zastrzeżenia, uruchamiane jest postępowanie administracyjne. – Następuje etap, w trakcie którego pracodawcy, jak i ubezpieczeni otrzymują zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Do postępowania administracyjnego zaciąga się dokumenty z postępowania kontrolnego, np. protokół kontroli. To jest moment na to, żeby pracodawca czy ubezpieczony podtrzymał swoje stanowisko albo żeby wniósł zastrzeżenia, wskazując na przykład, że pytania w postępowaniu kontrolnym były tendencyjne. ZUS zamyka etap postępowania administracyjnego zawiadomieniem i następnie wydaje decyzje. Potem następuje etap postępowania sądowego, do którego trafiają dowody zgromadzone w postępowaniu kontrolnym i administracyjnym, ale sąd prowadzi własne postępowanie i ma sprawę zbadać od początku. Dokumenty z wcześniejszych postępowań stanowią dowód w sprawie, a to, jaką będą miały ostatecznie wartość, zależy od tego, czy postępowanie było prowadzone rzetelnie. Tak będzie też wyglądało postępowanie kontrolne, administracyjne i sądowe w sprawach z PIP - podkreśla mec. Joanna Torbé-Jacko.
Czytaj też w LEX: Przegląd projektów rozporządzeń i ustaw z zakresu prawa pracy >
