Rada Ministrów na posiedzeniu 2 kwietnia 2024 r. przyjęła projekt ustawy o ochronie sygnalistów, czyli regulacji implementującej Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305/17, dalej: Dyrektywa).
Czytaj również: TSUE: Polska ma zapłacić 7 mln euro za niewdrożenie dyrektywy o ochronie sygnalistów>>
Funkcjonariusze i żołnierze pojawiali się i znikali…
W pierwszym projekcie ustawy (z 14 października 2021 r.) funkcjonariusze i żołnierze nie byli ujęci w katalogu potencjalnych sygnalistów, co wywołało sporo pytań związanych z tym, czy takie osoby będą mogły liczyć na ochronę. Odpowiedź na te wątpliwości znalazła się w kolejnym projekcie (z 6 kwietnia 2022 r.). Do wspomnianego katalogu dodano mundurowych.
Również takie rozwiązanie nie było jednak zadowalające dla wszystkich. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji zakwestionowało potrzebę objęcia ochroną policjantów. W opinii do projektu z 13 grudnia 2022 r. resort argumentował to wystarczającą ochroną gwarantowaną w samej pragmatyce policyjnej. Tak naprawdę jednak ani w ustawie o Policji, ani w żadnej innej pragmatyce służbowej nie sposób znaleźć wystarczających przepisów chroniących funkcjonariuszy (żołnierzy) zgłaszających nieprawidłowości.
Mimo to w następnym projekcie funkcjonariusze i żołnierze zniknęli z katalogu podmiotów, do których przepisy nowej ustawy miały znaleźć zastosowanie. Na szczęście nie skończyło się również na tym. Kolejny projekt (z 12 lipca 2023 r.) ponownie włączył funkcjonariuszy i żołnierzy do katalogu i takiego stanu rzeczy nie zmienił już najnowszy projekt tej ustawy.
Skąd tyle wątpliwości?
Zasadniczym pytaniem związanym z włączeniem funkcjonariuszy i żołnierzy do katalogu potencjalnych sygnalistów jest to, czy specyfika zatrudnienia tych osób pozwala na objęcie ich ochroną przewidzianą w projektowanej ustawie. Co prawda wyliczenie, którym posługuje się projektodawca w najnowszej wersji projektu (art. 4 projektu ustawy z 27 marca 2024 r.) pozostaje otwarte (i wszystko wskazuje na to, że tak już zostanie), jednak ostateczne przesądzenie kwestii włączenia funkcjonariuszy i żołnierzy do tego przykładowego katalogu nie jest bez znaczenia. Jest to istotna wskazówka dla stosowania ustawy. Fakt, że funkcjonariusze i żołnierze znajdą się ostatecznie w katalogu będzie potwierdzał to, że na gruncie polskiej regulacji, w ocenie ustawodawcy, istnieje możliwość objęcia ich ochroną.
Polecamy nagranie szkolenia: Sygnaliści w praktyce - jak skutecznie przygotować się na nowe regulacje? >
Czy funkcjonariusze i żołnierze - sygnaliści potrzebują ochrony?
Potrzeba ochrony funkcjonariuszy i żołnierzy zgłaszających nieprawidłowości na pewno istnieje. Ich pozycja zatrudnieniowa jest podobna do pracowników, a ryzyko wystąpienia niepożądanych zjawisk związanych z odwetem jest nawet większe (służba wiąże się m.in. z większą dyspozycyjnością, a tym samym większą potencjalną przestrzenią dla działań odwetowych).
W Polsce temat niewystarczającej ochrony tej kategorii zatrudnionych był kilkukrotnie podnoszony m.in. przez Rzecznika Praw Obywatelskich w wystąpieniach kierowanych do Prezesa Rady Ministrów oraz ministra właściwego do spraw pracy (np. wystąpienie generalne Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 3 listopada 2015 r. do Prezesa Rady Ministrów, III.7050.7.2014.TO oraz z dnia 16 kwietnia 2018 r., KMP.570.1.2018.RK). Potrzebę ochrony sygnalistów-żołnierzy dostrzegł również Minister Obrony Narodowej (Pismo MON z 31 sierpnia 2017 r. nr 7811/CO skierowane do RPO).
W praktyce ochrona tych osób nie będzie jednak łatwa. Pozycja funkcjonariuszy i żołnierzy jest skomplikowana. Specyfika formacji mundurowych to wzmożona podległość, obowiązek zachowania tajemnicy i konieczność zachowania drogi służbowej. Dlatego ochrona osób zgłaszających nieprawidłowości w tych obszarach zatrudnienia często wymaga zderzenia ze sobą kilku konkurujących ze sobą wartości, takich jak: 1) interes publiczny w ujawnieniu informacji wskazujących na nieprawidłowe działania służby, 2) gwarancja wolności i swobód obywatelskich, 3) interes samej służby.
Czytaj również: Dr hab. Makowski: Jako obywatel wolałbym dopłacić i mieć lepsze prawo>>
Czy Dyrektywa wymaga, żeby prawo krajowe chroniło funkcjonariuszy i żołnierzy?
Prawodawca unijny nie przesądza, czy zakresem ochrony powinni zostać objęci funkcjonariusze i żołnierze. Katalog, którym posługuje się Dyrektywa pozostaje otwarty i stanowi wskazanie jedynie minimalnego poziomu ochrony (art. 4 Dyrektywy). Taki sposób regulacji wydaje się w pełni uzasadniony. Wyczerpujące wyliczenie byłoby niemożliwe, m.in. ze względu na niejednolite regulacje wewnętrzne poszczególnych państw członkowskich z obszaru prawa zatrudnienia. Funkcjonariusze i żołnierze nie zostali wprost wymienieni w unijnej regulacji. Z całokształtu Dyrektywy bez wątpienia wynika jednak, że przepisy mają chronić możliwie najszerszą grupę osób narażonych na działania odwetowe i właśnie to powinien być decydujący czynnik uwzględniany przy zakreślaniu granic ochrony w przepisach krajowych. Stąd należy przyjąć, że ochroną na gruncie Dyrektywy powinni być również objęci funkcjonariusze i żołnierze.
Ostateczny poziom tej ochrony będzie jednak zależał od regulacji wewnętrznych. Sama Dyrektywa uprawnia państwa członkowskie do ograniczenia ochrony sygnalistów z uwagi na bezpieczeństwo narodowe (art. 3 ust. 2 Dyrektywy) oraz ochronę informacji niejawnych (art. 3 ust. 3 Dyrektywy), a właśnie te aspekty w służbach odgrywają kluczową rolę. Jak wskazano w motywie 24 Dyrektywy: - „Jeżeli państwa członkowskie postanowią rozszerzyć ochronę przewidzianą w niniejszej dyrektywie na dodatkowe dziedziny lub akty, które nie wchodzą w zakres przedmiotowy jej stosowania, powinny mieć możliwość przyjęcia przepisów szczególnych w celu ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa narodowego w tym zakresie”.
Sprawdź również książkę: Zgłaszanie nieprawidłowości. Whistleblowing w praktyce >>
Wyzwanie dla polskiego ustawodawcy
Specyfika zatrudnienia w służbach wymaga od polskiego ustawodawcy jeszcze wielu działań (włączenie funkcjonariuszy i żołnierzy do przykładowego katalogu polskiej ustawy o sygnalistach na pewno nie wystarczy). Prawidłowe funkcjonowanie systemu whistleblowingu w formacjach wymaga bardzo ostrożnego i precyzyjnego podejścia. Polski Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że troska o dobro służby publicznej usprawiedliwia stosowanie szczególnych rozwiązań prawnych polegających na ingerencji w sferę praw i wolności funkcjonariuszy (żołnierzy) pełniących funkcje publicznoprawne (por. wyroki TK: z dnia 23 września 1997 r., sygn. akt K 25/96, OTK 1997, nr 3–4, poz. 36; z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt SK 27/02, OTK-A 2003, nr 1, poz. 2; z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05, OTK-A 2007, nr 2, poz. 10).
System ochrony funkcjonariuszy i żołnierzy zgłaszających nieprawidłowości powinien odpowiednio balansować dobro publiczne, dobro służby oraz prawa i wolności zatrudnionych. Potrzeba ingerencji naszego ustawodawcy również w inne akty prawne, w tym w poszczególne pragmatyki służbowe wydaje się nieunikniona. Decyzja o objęciu funkcjonariuszy i żołnierzy ochroną to zapowiedź sporych wyzwań dla polskiego ustawodawcy, który (przy założeniu, że taka ochrona ma naprawdę działać) będzie musiał pogodzić funkcjonowanie nowej regulacji ze specyfiką zatrudnienia w formacjach, w tym ich hierarchicznymi strukturami (z których wynika m.in. obowiązek zachowania drogi służbowej). Dużym problemem może okazać się obowiązek zachowania przez zatrudnionych tajemnicy informacji niejawnej. Każde ujawnienie takich informacji w niewłaściwym trybie niesie bowiem za sobą dotkliwe konsekwencje dla ujawniającego (w tym zwolnienie ze służby, czy odpowiedzialność karną). Przy dokonywaniu zgłoszeń na pewno problematyczna będzie również kwestia właściwej oceny, które zgłoszenia i w jakim zakresie będą mogły powodować naruszenie tajemnicy.
Dr Małgorzata Grześków, adwokat w kancelarii BKB Baran Książek Bigaj
Czytaj też w LEX:
Procedury whistleblowingu - jak efektywnie wdrożyć je w organizacji? >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
