Tylko dwa z siedmiu projektów ustaw, które przygotowało Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od stycznia 2024 r., przejdą cały proces legislacyjny na etapie rządowym. Pierwszym z nich jest projekt ustawy o świadczeniu honorowym z tytułu ukończenia 100 lat życia, drugi zaś to opublikowany w środę, 10 kwietnia, projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw dotyczący dodatkowej waloryzacji (nr UA6). Według informacji dostępnej na stronie Rządowego Centrum Legislacji, projekt ten został zwolniony z obowiązku opracowywania założeń projektu ustaw na podstawie wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów, ale będzie konsultowany. Instytucje i ministerstwa otrzymały siedem dni na zgłoszenie do niego uwag, a pracodawcy i związki zawodowe – 21 dni.
Pozostałe w trybie iście ekspresowym trafiają na posiedzenia Rady Ministrów. Umożliwia to tzw. tryb odrębny.
Czytaj również: Dr hab. Makowski: Jako obywatel wolałbym dopłacić i mieć lepsze prawo>>
Szybka ścieżka legislacyjna w łonie rządu
Zgodnie z par. 98 Regulaminu pracy Rady Ministrów prezes Rady Ministrów albo działający z jego upoważnienia sekretarz Rady Ministrów może zadecydować o odrębnym trybie postępowania z projektem dokumentu rządowego. Tryb ten, w myśl par. 99 pkt 3, może polegać np. na rozpatrzeniu, gdy waga lub pilność sprawy wymaga niezwłocznego jej rozstrzygnięcia przez Radę Ministrów, projektu dokumentu rządowego, który nie spełnia wymogów określonych niniejszą uchwałą dla danego rodzaju dokumentu rządowego, lub wobec którego nie przeprowadzono wszystkich czynności określonych niniejszą uchwałą, w szczególności uzgodnień, konsultacji publicznych, opiniowania, rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów lub właściwy komitet, rozpatrzenia przez komisję prawniczą, potwierdzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów.
Sprawdź również książkę: Meritum Prawo Pracy 2024 [PRZEDSPRZEDAŻ] >>
Projekty bez opiniowania i konsultacji
Do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych nie trafiło w sumie pięć projektów autorstwa MRPiPS. We wtorek, 9 kwietnia, na stronie RCL - w zakładce Rada Ministrów - pojawił się projekt ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka „Aktywny rodzic” (nr UA9), którym jeszcze tego samego dnia zajęła się na swoim posiedzeniu Rada Ministrów, a w świat poszła informacja o jego przyjęciu. Prace nad tym projektem, jak wynika z pisma przewodniego, prowadzone były z zastosowaniem trybu odrębnego wynikającego z par. 98 i par. 99 pkt 3 Regulaminu pracy Rady Ministrów, tj. bez etapu uzgodnień, konsultacji publicznych, opiniowania oraz bez rozpatrzenia Stały Komitet Rady Ministrów i komisję prawniczą.
W podobnym tempie przeprowadzony został również proces legislacyjny na etapie rządowym projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (UD24), który - jak ustalił serwis Prawo.pl - Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przekazało do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w poniedziałek, 18 marca, po południu, a 19 marca projekt został przyjęty przez rząd. Wcześniej został opublikowany na stronie internetowej RCL.
Konsultacji publicznych i uzgodnień międzyresortowych nie przeszedł też projekt ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (nr UD28). A minister Agnieszka Dziemianowicz-Bąk w piśmie do ministra Macieja Berka, przewodniczącego Stałego Komitetu Rady Ministrów, napisała: - Na podstawie par. 59 i par. 61 ust. 5 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. 2022 r. poz. 348) przekazuję projekt ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z uprzejmą prośbą o skierowanie tego projektu do rozpatrzenia na najbliższym posiedzeniu Stałego Komitetu Rady Ministrów, bez przeprowadzenia uzgodnień, konsultacji publicznych oraz opiniowania. Proponowana regulacja umożliwi zwiększenie wsparcia z Funduszu Pracy na wykonywanie zadań własnych samorządu terytorialnego w obszarze wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, w szczególności poprzez dodatki do wynagrodzeń osób pełniących funkcję rodzin zastępczych zawodowych i prowadzących rodzinne domy dziecka.
O tryb odrębny ministerstwo wystąpiło także przekazując projekt zmian w Kodeksie pracy (nr UC22), prosząc przy tym o jego pilne rozpatrzenie przez stały Komitet Rady Ministrów, czyli z pominięciem etapu uzgodnień opiniowania i konsultacji publicznych oraz rozpatrzenia przez Komitet ds. Europejskich. Jak wyjaśniła, powodem była potrzeba wdrożenia unijnej dyrektywy w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów podczas pracy, której termin wdrożenia upłynął 5 kwietnia 2024 roku.
Z tego samego powodu, czyli konieczności pilnego wdrożenia dyrektywy w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, której termin implementacji upłynął 17 grudnia 2021 r., Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w trybie odrębnym pracowało nad projektem ustawy o ochronie sygnalistów (nr UC1), odmawiając partnerom społecznym konsultacji publicznych.
Czytaj też w LEX: Osińska Ewa, Wpływ oceny skutków regulacji na jakość stanowionego prawa na przykładzie ustawy o kierujących pojazdami >
Brak konsultacji publicznych zaczyna doskwierać zainteresowanym
Na nadużywanie trybu odrębnego przez ministerstwo uwagę zwrócili samorządowcy. Jak ustalił serwis Prawo.pl, w marcu na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego strona samorządowa poruszyła problem nadużywania przez stronę rządową trybu odrębnego na podstawie par. 98 i 99 pkt 3 Regulaminu pracy Rady Ministrów, w stosunku do projektów dotyczących jednostek samorządu terytorialnego oraz o przestrzegania art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej. Nadużywanie trybu odrębnego dotyczyło m.in. projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw oraz projektu ustawy o ochronie sygnalistów. Skierowana została również prośba, aby strona rządowa nie nadużywała także trybu wyjątkowego, który wiąże się z niekonsultowaniem projektów.
Obecna na posiedzeniu Katarzyna Nowakowska, wiceminister rodziny, pracy i polityki społecznej, zwróciła się z prośbą o zrozumienie pilności, ważności i konieczności wprowadzenia tych ustaw. Bo, jak tłumaczyła, ustawa o ochronie sygnalistów musi być wdrożona jak najszybciej. Do Trybunału Sprawiedliwości wpłynęła bowiem już skarga Komisji Europejskiej na Polskę za niedostosowanie prawa i od tego czasu naliczone nam są kary.
Na nagminne stosowanie trybu odrębnego uwagę zwrócili też partnerzy społeczni. Jak mówią nieformalnie, budzi to ich pewne obawy i będą się sprawie przyglądać. Zwłaszcza, że – jak usłyszeliśmy – takie projekty jak program „Aktywny rodzic” będą miały wpływ na rynek pracy i powinny być konsultowane w ramach dialogu społecznego.
Czytaj też w LEX: Kubalski Grzegorz Piotr, Rola Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w rządowym procesie legislacyjnym >
Czytaj również: Trzy świadczenia w jednym - rząd przyjął projekt „aktywnego rodzica”. Będzie „babciowe">>
Trudny powrót do „normalności” w prawie
Jednak brak konsultacji publicznych może mieć też swoje negatywne, praktyczne konsekwencje.
- Każda rezygnacja z trybu podstawowego powoduje, że projekt jest dużo mniej przemyślany, bo dużo mniej osób na niego spojrzało, dużo mniej osób wzięło udział w konsultacjach i w opiniowaniu. W związku z tym dużo mniejsze jest prawdopodobieństwo, że jeżeli jest błąd, to ktoś go wykryje – mówi dr hab. Grzegorz Wierczyński, prof. UG, kierownik Katedry Informatyki Prawniczej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. Przyznaje, że dalsze prace legislacyjne w parlamencie też mogą być obarczone ryzykiem błędu, jeśli będą prowadzone pod presją czasu, zwłaszcza gdy wszyscy wiedzą, że jesteśmy po terminie wdrożenia dyrektywy unijnej (a w przypadku np. ustawy o ochronie sygnalistów termin implementacji upłynął 17 grudnia 2021 r. - przyp. red.) i że Polska będzie miała wtedy problemy z Komisją Europejską. – Wiadomo, że wtedy prace przebiegają w taki sposób, że liczy się szybkie uchwalenie i nic więcej. A to oznacza, że nie liczy się jakość – mówi prof. Grzegorz Wierczyński. Pytany zaś o to, czy wystarczającym wytłumaczeniem szybkiej ścieżki legislacyjnej może by wprowadzenie zmian oczekiwanych przez społeczeństwo, prof. Wierczyński mówi: - Myślę, że tak jest w przypadku decydentów. I dodaje: - Mamy nową ekipę, która przyszła po ośmiu latach potwornego cofnięcia się w rozwoju jeśli chodzi o prawo. Nawet nie wiem, jaka jest skala tych opóźnień we wdrażaniu dyrektyw unijnych, z których rozlicza nas Komisja Europejska, ale domyślam się, że ogromna. Bo to nawet nie jest tak, że myśmy stali w miejscu przez ostatnie osiem lat, tylko w niektórych rozwiązaniach legislacyjnych wręcz cofaliśmy się. Rozumiem więc, że z punktu widzenia osób, które z urzędu są odpowiedzialne za zastany bałagan (np. szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów), niebezpieczeństwo postępowania przed Komisją Europejską jest czymś, co rzeczywiście wpływa na jego decyzje i motywuje do pośpiechu.
Potwierdzeniem tego, że obawy są uzasadnione jest stanowisko Ministerstwa Finansów do projektu ustawy o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka –„Aktywny rodzic”. Resort podkreśla w nim nie tylko, że ze względu na krótki czas pozostawiony na analizę projektu ustawy, skierowanego do procedowania w trybie odrębnym, nie było możliwości szczegółowego przeanalizowania materiału, ale wskazuje także na błędy projektu. - Zwracamy uwagę na błędne zapisy w art. 64 w pkt 18 lit. a dot. ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3: – bezwzględnie konieczna jest zmiana redakcji art. 62 ust. 1a pkt 4 – określenie środków KPO jest nieprawidłowe - niezbędna jest też zmiana art. 62 ust. 7a – organem odwoławczym od decyzji wydanych przez wojewodę powinien być minister właściwy do spraw rodziny. Krótki czas opiniowania uniemożliwił przygotowanie propozycji zapisów – napisało MF.
- Rząd tak naprawdę działa od połowy grudnia i stara się realizować program, a oczekiwania społeczne od nowego rządu są bardzo duże. Zakładam, że ten tryb odrębnym będzie wykorzystywany coraz rzadziej po tym, jak będą zaspokojone najważniejsze potrzeby legislacyjne rządu. Docelowo chcemy, żeby projekty rządowe były należycie konsultowane, także z partnerami społecznymi. Wymaga tego zasada państwa transparentnego, państwa otwartego na kontrolę ze strony obywateli – mówi serwisowi Prawo.pl prof. dr hab. Marek Chmaj, radca prawny, konstytucjonalista, wykładowca na SWPS.
Czytaj też w LEX: Kopińska Grażyna, Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
