Jak przypomniał NIK, zarządzanie swoimi programami pomocowymi: Tarcza 1.0, Tarcza DP (dla dużych przedsiębiorstw) i Tarcza 2.0 rząd powierzył Polskiemu Funduszowi Rozwoju (PFR). Jednak zaplanowane w 2020 r. przez ówczesnego Ministra Rozwoju zasady dotyczące wypłaty wynagrodzenia dla spółki oraz nieokreślenie w podpisanych z nią umowach końcowego terminu zakończenia realizacji programów spowodowały, że umowy te szeroko zabezpieczyły interesy PFR, a mocno ograniczyły jej odpowiedzialność za niewłaściwą realizację Tarcz.
Wniosek o zbadanie zgodności przepisów dotyczących tych programów z ustawą zasadniczą prezes NIK złożył w Trybunale Konstytucyjnym już w czerwcu 2023 r. Wśród regulacji, które budzą istotne zastrzeżenia jest m.in. niedopuszczalne, bo nieprzewidziane w ustawie o systemie instytucji rozwoju, przekazanie przez rząd Polskiemu Funduszu Rozwoju kompetencji i uprawnień w kwestii zasad udzielania pomocy, co pozwoliło PFR na ich uszczegóławianie według własnego uznania. Na tej podstawie spółka na przykład odmawiała przedsiębiorcom udzielenia wsparcia lub jego umorzenia bez podania przyczyny. W związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami, NIK przygotowuje również zawiadomienie do prokuratury w sprawie działań prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju i rozważa przygotowanie dwóch kolejnych zawiadomień.
Izba skontrolowała przekazanie przedsiębiorcom środków w ramach 107,3 mld zł przeznaczonych na pomoc, a objętych nadzorem ówczesnych Ministrów: Rozwoju oraz Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Wsparcie to trafiło do firm w formie m.in. częściowo bądź całkowicie bezzwrotnych subwencji, pożyczek, dotacji oraz dofinansowania części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, wynagrodzeń pracowników czy ich składek na ubezpieczenia społeczne opłacanych przez przedsiębiorców. Jednak mimo zaangażowania tak dużych środków publicznych, ministrowie nie zadali o ich optymalne wykorzystanie i nie zabezpieczyli w wystarczającym stopniu interesów Skarbu Państwa.
Zdaniem NIK podstawową wadą zaprojektowanych form pomocy było niepełne dostosowanie kryteriów jej przyznawania do zakładanych celów, czyli ochrony miejsc pracy i zapewnienia firmom płynności finansowej. Kontrola wykazała, że cele te można było osiągnąć mniejszymi nakładami, a eliminowanie błędów w systemie pomocy byłoby możliwe, gdyby ministrowie odpowiedzialni za jego projektowanie i nadzór na bieżąco analizowali i oceniali jego funkcjonowanie. Brak kontroli przy jednoczesnym zastosowaniu nadzwyczajnych środków - uproszczonych procedur przyznawania pomocy i minimalnych wymagań dotyczących składanych dokumentów sprawiły, że wsparcie otrzymały także te firmy, których funkcjonowanie w chwili składania wniosku o pomoc nie było zagrożone, przedsiębiorcy, których sytuacja ekonomiczno-finansowa nie była wyłącznie efektem pandemii i tacy, którym wsparcie się nie należało.
W opinii NIK, nawet tak nieprzewidywalne zdarzenia z jakimi mieliśmy do czynienia w związku z pandemią COVID-19 nie usprawiedliwiały naruszania przepisów i rezygnacji ze skutecznych mechanizmów kontroli.
Czytaj: Pomoc przedsiębiorcom i tarcze antycovidowe niezgodne z Konstytucją?
Polski Fundusz Rozwoju - wielkie możliwości i niewielka odpowiedzialność
W umowach z Polskim Funduszem Rozwoju, który realizował programy Tarcza 1.0, Tarcza DP i Tarcza 2.0, ówczesny Minister Rozwoju w sposób nieuprawniony przekazał spółce, podmiotowi spoza sektora finansów publicznych, część tzw. uprawnień władczych przynależnych administracji rządowej. Jednocześnie ten sam minister, w tych samych umowach z PFR nie zapewnił sobie narzędzi nadzoru nad realizacją zadań przez spółkę, w tym uprawnień do jej kontroli. Dzięki temu PFR mógł sam określać zasady realizacji Tarcz, w tym uszczegółowiać, uzupełniać i je modyfikować na Zasadzie Racjonalnej Uznaniowości, czyli „według swojego swobodnego uznania”, które miało być ograniczane jedynie wymogami racjonalności, słusznych interesów zainteresowanych stron oraz najpełniejszej realizacji celów programów. Z kolei Procedura Akceptacji została wpisana przez ministra do projektów Tarcz jedynie jako uprawnienie dla PFR, dlatego spółka nie miała obowiązku, a minister nie miał prawa od niej żądać przedłożenia do akceptacji kluczowych dla przedsiębiorców dokumentów, na podstawie których ubiegali o wsparcie – m.in. regulaminów, wzorów umów czy wniosków o subwencję.
Tym samym minister odpowiedzialny w rządzie za sprawy gospodarki nie miał wpływu na podejmowanie przez Polski Fundusz Rozwoju kluczowych decyzji. Pozbawił się także możliwości interweniowania w sytuacjach, gdy spółka nieprawidłowo realizowała programy. To oznacza, że minister nierzetelnie i nieskutecznie koordynował i monitorował pomoc udzielaną w ramach trzech rządowych programów i nie zabezpieczył w prawidłowy sposób interesu Skarbu Państwa przy wydatkowaniu przez PFR 73,2 mld zł.
Z kontroli przeprowadzonej przez NIK wynika również, że Minister Rozwoju, projektując umowę z PFR, nie uzależnił wynagrodzenia dla spółki od faktycznego jej zaangażowania w powierzone zadania i od osiąganych przez nią efektów ich realizacji. Minister nie powiązał tego wynagrodzenia ani z liczbą firm, którym PFR udzielił wsparcia, ani z wysokością wypłaconych subwencji. Skonstruował je jako odsetek od 100 mld zł przeznaczonych na sfinansowanie wszystkich trzech programów. Zgodnie z umową w pierwszym okresie (3 lata) wynagrodzenie dla PFR miało wynieść rocznie 0,2 proc. tej sumy, w drugim okresie (czwarty rok) 0,15 proc., zaś w trzecim (piąty rok i kolejne lata) 0,1 proc. Wartość wynagrodzenia dla spółki w przypadku Tarczy 1.0 była obliczana od 62 mld zł, Tarczy DP od 25 mld zł, a Tarczy 2.0 od 13 mld zł.
Niektóre wnioski pokontrolne skierowane do premiera
Wyniki kontroli wskazują na to, że konieczne jest:
- Dokonanie analizy skuteczności całego procesu pomocy władz publicznych dla przedsiębiorców w okresie epidemii COVID-19. Analiza ta powinna obejmować ocenę adekwatności przyjętych środków do realizacji założonych celów, skuteczność i efektywność udzielonej pomocy oraz efekty makroekonomiczne (wpływ na gospodarkę oraz rynek pracy).
- Wypracowanie na podstawie ww. analizy modelu działań instytucji państwa w sytuacjach nadzwyczajnych w odniesieniu do przedsiębiorców, obejmującego zasady zarządzania takimi procesami i procedowania w trybie nadzwyczajnym nad regulacjami z tym związanymi, a także schemat analizy ryzyka w zakresie minimalizowania prawdopodobieństwa nadużyć ze strony beneficjentów skutkujących utratą przez Skarb Państwa środków publicznych.
Wniosek de lege ferenda
Niezbędne jest wprowadzenie regulacji prawnych określających podstawy, zakres i tryb wyrównywania przedsiębiorcom strat, powstałych w następstwie ogłoszenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, o ile wiązałoby się to z wprowadzeniem ograniczeń negatywnie wpływających na prowadzenie działalności gospodarczej.
Analogiczne regulacje obowiązują w sytuacji wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela określa podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, powstałych w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego (stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej). W przypadku ogłoszenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego brakuje takich ramowych regulacji, w odniesieniu do podmiotów ponoszących szkody z powodu wprowadzenia ograniczeń wynikających z ogłoszenia takiego stanu. Doświadczenia z realizacji programów pomocowych w trakcie epidemii COVID-19 powinny być wykorzystane do ustalenia i wprowadzenia przepisami prawa podstawowych warunków realizacji zadań państwa w zakresie niezbędnej pomocy mającej na celu ochronę gospodarki, w tym działających podmiotów gospodarczych, przed zagrożeniami wynikającymi ze skutków stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemią.
Z pełną treścią raportu można zapoznać się TUTAJ.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
