System urzędowej kontroli żywności w Polsce bazuje na zasadach ustanowionych w prawie unijnym. Obecnie kwestie te reguluje szczegółowo Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin. Warto odnotować, że jest to bardzo rozbudowana regulacja.
Czytaj też: Będą kary za niewłaściwe oznaczanie żywności „bio” i „eko”>>
Czytaj też: Urzędowa kontrola żywności - zmiany wprowadzane przez rozporządzenie 2017/625 >
Rozporządzenie to określa zakres kontroli publicznej nad produkcją, przetwarzaniem i dystrybucją żywności oraz ustanawia ogólne zasady jej prowadzenia. O tym jak obszerny jest to obszar może świadczyć chociażby fakt, że samo tylko to rozporządzenie zawiera 167 artykułów a dodatkowo zostało do niego wydanych już 100 innych aktów wykonawczych. Na tym jednak ten obszar regulacyjny się nie kończy. Zgodnie bowiem z prawem unijnym, w gestii poszczególnych państw członkowskich UE leży dodatkowo określenie krajowego systemu organów publicznych (inspekcji), które mają zajmować się kontrolą a także systemu sankcji i kar za nieprzestrzeganie wymogów prawa żywnościowego.
Różne agencje od kontroli żywności
W Polsce urzędową kontrolą żywności do niedawna zajmowało się pięć różnych inspekcji. Niektóre właściwe do kontroli bezpieczeństwa żywności (Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcja Weterynaryjna oraz Państwowa Inspekcja Sanitarna) a inne do kontroli jakości handlowej (Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych oraz Inspekcja Handlowa). Taka struktura od wielu lat poddawana była krytyce. Podnoszono np., że kompetencje poszczególnych inspekcji nakładają się a kontrole często się krzyżują, przez co są dolegliwe dla przedsiębiorców. Zarzucano także, że inspekcje podlegają różnym organom (Ministrowi Zdrowia, Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów), przez co brak było przejrzystości działania.
Czytaj też: Nowa regulacja urzędowych kontroli żywności >
Na przełomie ostatnich lat wielokrotnie podejmowano próbę reformowania tej struktury. Najbliżej realizacji tej reformy byliśmy bodajże w 2018 r., kiedy to planowano utworzenie jednego organu - Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności, która miała konsolidować w jednej strukturze kompetencje nadzorcze wszystkich dotychczasowych inspekcji zajmujących się urzędową kontrolą żywności. Ostatecznie jednak do utworzenia takiego „super-urzędu” nie doszło. W zamian za to dwa lata temu – w 2020 r. – ze struktury ustrojowej kontrolowania żywności odsunięto Inspekcję Handlową i jej dotychczasowe kompetencji nadzorcze na etapie handlu detalicznego przekazano Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, która obecnie bada żywność pod względem jakości handlowej zarówno na etapie produkcji jak i w handlu. Do postulatu utworzenia jednego urzędu powróciła jednak ostatnio także Najwyższa Izba Kontroli, która w wyniku przeprowadzonej w 2021 r. oceny, zarekomendowała przekazanie ogółu kompetencji związanych z kontrolą żywności jednemu z istniejących organów kontroli żywności lub powołanie nowej wyspecjalizowanej inspekcji podległej ministrowi właściwemu do spraw zdrowia.
Czytaj: Zanieczyszczenia chemiczne i mikrobiologiczne żywności - klasyfikacja i charakterystyka >
Czy żywność sprzedawana w internecie jest kontrolowana?
Urzędowej kontroli żywności podlega nie tylko produkcja i handel stacjonarny, ale także sprzedaż w kanałach internetowych. Sporą nowość w tym zakresie wprowadziło właśnie wspomniane wyżej rozporządzenie 2017/625, które wyraźnie przewidziało dla organów kontrolnych możliwość uzyskania próbek poprzez składane anonimowo internetowe zamówienia. Tak pobierane próbki mogą być następnie analizowane i poddawane weryfikacji zgodności. Inspekcje kontrolne mogą także weryfikować treści prezentujące produkty spożywcze na stronach internetowych. W naszej codziennej praktyce często spotykamy się z takimi postępowaniami.
Należy pamiętać, że zgodnie z polską ustawą z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w sprzedaży żywności "na odległość" (sprzedaży wysyłkowej), w tym sprzedaży przez Internet, mają obowiązek uzyskania wpisu o rejestru zakładów prowadzonego przez właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podobny rejestr prowadzi też np. Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organy kontrolne mają więc wiedzę w zakresie podmiotów prowadzących sprzedaż żywności w kanałach e-commerce.
WZORY DOKUMENTÓW:
- Zawiadomienie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie kontroli sanitarnej >
- Wniosek Powiatowego Inspektora Weterynarii o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w przedmiocie transportu, przechowywania i sprzedaży żywności >
Oczywiście otwartą kwestią pozostaje, na ile prowadzone kontrole są skuteczne. Skala sprzedaży internetowej jest bowiem tak wielka, że w świetle sygnalizowanych w raporcie NIK problemów kadrowych i finansowych, można mieć spore wątpliwości co do szczelności i wydolności systemu kontrolnego pod tym względem (o kontroli informacji zamieszczanych przez firmy spożywcze w mediach społecznościowych nawet nie wspominając).
Normy dotyczące żywności produkowanej w Polsce – krajowe czy unijne?
Normy określające parametry jakościowe środków spożywczych są określone głównie na poziomie unijnym i następnie implementowane do polskiego porządku prawnego (dotyczy to dyrektyw unijnych) lub bezpośrednio stosowne (dotyczy to rozporządzeń unijnych). Przykładowo w dyrektywach unijnych określono normy dla dżemów, marmolad, konfitur, dla wyrobów czekoladowych czy dla soków i nektarów owocowych. W rozporządzeniach zaś np. normy handlowe dla owoców i warzyw czy dla produktów mleczarskich. To tylko przykłady, bo regulacji sektorowych, dotyczących poszczególnych branż produktowych jest znacznie więcej (np. wymagania dla różnych rodzajów oliwy z oliwek, mięsa wołowego, miodu, suplementów diety czy napojów spirytusowych). Do tego dochodzą dziesiątki aktów prawnych ustanawiające wymogi ogólne wszystkich środków spożywczych (np. rozporządzenia dotyczące higieny i wymogów sanitarnych w produkcji i dystrybucji czy dotyczące znakowania).
Czytaj: Szczególny status higieniczno-sanitarny żywności pochodzenia zwierzęcego >
Niezależnie od tego państwa członkowskie UE mają także pewien zakres swobody w przyjmowaniu swoich krajowych regulacji. Polska nie należy jednak do krajów szczególnie pod tym względem „twórczych”. W porównaniu bowiem do innych państw UE, mamy relatywnie niewiele własnych przepisów wprowadzających dodatkowe wymogi, aczkolwiek takie regulacje się zdarzają. Jako przykład można podać tutaj wprowadzony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 grudnia 2014 r. w sprawie znakowania poszczególnych rodzajów środków spożywczych, obowiązek deklarowania pochodzenia ziemniaków w postaci zamieszczania odpowiedniej flagi państwa pochodzenia.
Czytaj: Producenci muszą informować skąd pochodzi podstawowy składnik artykułu spożywczego>>
Jaki rodzaj żywności podlega w Polsce najsurowszym regulacjom?
Najbardziej szczegółowe i restrykcyjne regulacje dotyczą tych produktów, które wiążą się potencjalnie z największym zagrożeniem dla zdrowia i życia konsumentów. Mowa tutaj o produktach nietrwałych mikrobiologicznie, a więc głównie mięsie i produktach odzwierzęcych. Żeby zobrazować regulacyjną doniosłość tego zagadnienia wystarczy spojrzeć na przepisy dotyczące norm higieniczno-sanitarnych. W ramach tzw. pakietu higienicznego mamy rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (i 30 aktów wykonawczych), które dotyczy horyzontalnie całej żywności, z wyjątkiem właśnie produktów odzwierzęcych, dla których Unia przyjęła osobne rozporządzenie nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (a do niego kolejnych 80 aktów wykonawczych).
I faktycznie w kontekście ostatniego raportu NIK (a raczej zbiorczej „Megainformacji”) to właśnie niedociągnięcia w sektorze produkcji mięsa i wyrobów mięsnych zostały szczególnie zaakcentowane. Jak czytamy w relacji NIK, „w latach 2014-2016 Inspekcja Weterynaryjna w zasadzie nie pełniła żadnego nadzoru nad ubojem zwierząt gospodarskich, a nadzór nad transportem własnych zwierząt przez rolników sprawowała jedynie marginalnie. Główny Lekarz Weterynarii nie miał informacji o skali tego uboju ani o jego kontrolach dokonywanych przez lekarzy weterynarii. Powiatowi lekarze weterynarii praktycznie nie kontrolowali zgłoszonych ubojów gospodarczych (z 17 skontrolowanych jedynie dwóch przeprowadzało pojedyncze kontrole), nie znali zakresu stosowania przepisów o ochronie zwierząt, zakresu rejestracji ubojów ani kwalifikacji osób przeprowadzających ubój.” Następnie, w 2019 r. stwierdzono nielegalny ubój chorych krów.
Audytorzy ocenili system kontroli jako nieefektywny i nieodstraszający przed podejmowaniem nielegalnych działań. Kolejny audyt wykazał, że opracowany plan naprawczy został w znacznym stopniu wdrożony, sytuacja się poprawiła, ale nadal wiele pozostało do zrobienia, zwłaszcza w odniesieniu do transportu rannych zwierząt.
Kontrole NIK wykazały również, że „służby weterynaryjne nie stworzyły mechanizmu ujawniania nielegalnej działalności przez producentów żywności pochodzenia zwierzęcego. IW stwierdzała takie przypadki głównie po informacjach od konsumentów lub innych uczestników obrotu gospodarczego, a nie z własnego rozpoznania. Głównie dotyczyło to nielegalnego uboju. Często też mięso nie było badane pod kątem występowania włośni.”
Czytaj: Informowanie o obecności alergenów w żywności - wybrane problemy praktyczne >
Jakie sankcje grożą producentom żywności za nieprzestrzeganie norm dotyczących żywności?
System odpowiedzialności prawnej na rynku spożywczym to system sankcji karnych i administracyjnych. Odpowiedzialność karna przewidziana jest szczególnie tam, gdzie w grę wchodzi bezpieczeństwo żywności i poważne ryzyko związane z zagrożeniem zdrowia i życia konsumentów. Przykładem może być tutaj art. 96 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia „Kto produkuje lub wprowadza do obrotu środek spożywczy powszechnie spożywany szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.” Innymi słowy - narażenie konsumentów na utratę zdrowia lub życia grozi więzieniem a także np. zakazem wykonywania zawodu, przepadkiem mienia.
Sankcje administracyjno-prawne koncentrują się głownie na aspektach jakościowych. Organy oprócz kar pieniężnych, mogą orzec np. nakaz wycofania produktów z rynku, zakaz wprowadzania do obrotu czy nakaz zmiany oznakowania – choć np. nakaz zamknięcia zakładu (będący administracyjnym środkiem nadzoru) może zostać orzeczony także w przypadku stwierdzenia jakichś praktyk związanych z wprowadzaniem do obrotu żywności szkodliwej.
Najwyższą administracyjną karą pieniężną przewidzianą w przepisach prawa żywnościowego jest kara w wysokości do 10 proc. przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1000 zł. Grozi ona za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych. Ustawa z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych definiuje produkt zafałszowany jako: „produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:
- dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,
- w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,
- w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej;”.
Można dodać, że na stronie internetowej Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych znajduje się wykaz zakwestionowanych pod tym względem produktów (www.gov.pl/web/ijhars/zafalszowane-artykuly-rolno-spozywcze).
W jaki sposób konsument może sprawdzić jakość żywności?
Kluczowe jest czytanie etykiet i sprawdzanie składu. Obecnie na rynku obecny jest trend „clean label”, który zakłada zastępowanie składników mniej pożądanych, nierzadko niższych jakościowo, składnikami o wyższej jakości handlowej lub zdrowotnej (np. zastępowanie E-barwników tzw. żywnością barwiącą). Warto więc poszukiwać produktów bardziej atrakcyjnych pod tym względem. Oprócz czytania etykiet istotne jest także ciągłe poszerzanie wiedzy w zakresie odpowiedniego żywienia i wartości odżywczej poszczególnych składników, ich wpływu na zdrowie.
Autor: Dr Agnieszka Szymecka–Wesołowska, wspólnik i współzałożyciel Centrum Prawa Żywnościowego i Produktowego; Kancelaria Prawna A.Szymecka-Wesołowska, D.Szostek sp.k. Doradza przedsiębiorstwom branży spożywczej we wszystkich aspektach prawa żywnościowego.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.