- Obecne procedury przypominają sytuację chłopa z czasów pańszczyźnianych, gdzie nie pytając go o zgodę, przerzucano go z jednego majątku do drugiego. A procesy podziałowe gmin mają charakter wywłaszczeń bez odszkodowania, jak to było w czasach słusznie minionych – mówi Leszek Świętalski, dyrektor biura Związku Gmin Wiejskich Rzeczpospolitej Polskiej, który od lat postuluje zmiany przepisów prawa w tym zakresie. Od lat bezskutecznie.

Lokalne konflikty terytorialne wybuchają co kilka miesięcy. Obecnie na tapecie jest m.in. wniosek miasta Chełm, który chce wykroić z gminy Chełm 8 sołectw, miasta Sanok, które ponownie zamierza zwiększyć swój obszar kosztem gminy Sanok, czy zainicjowana przez wojewodę łódzkiego procedura zmiany granic pomiędzy gminami Kleszczów i Bełchatów. Zdaniem wojewody modyfikacja granic ma spowodować zmniejszenie niesprawiedliwości w podziale dochodów pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, które wynikają z nierównego podziału podatków płaconych przez elektrownię i kopalnię Bełchatów. Wojewoda uzasadnia, że gmina Bełchatów ponosi koszty funkcjonowania kopalni oraz elektrowni w zbliżonym stopniu jak gmina Kleszczów. Zdaniem wojewody, nawet po proponowanych zmianach dochód na jednego mieszkańca Kleszczowa będzie czterokrotnie wyższy niż w Warszawie.

Kilkanaście wniosków co roku

Co roku do ministra spraw wewnętrznych i administracji trafia od kilkunastu do ponad 20 wniosków o zmianę granic, najczęściej polegającą na włączeniu do terytorium jednej gminy części gminy sąsiedniej. Średnio co roku akceptację zyskuje około 15 z nich. Skala tych zmian jest zróżnicowana, od niewielkich korekt obejmujących pojedyncze działki, po zmiany wielkoobszarowe (np. w 2016 r. do miasta Opole włączono łącznie ponad 27 tys. ha terenów gminy Dobrzeń Wielki).

Zobacz wzór dokumentu w LEX: Uchwała Rady Gminy w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy dotyczących podziału gminy na sołectwa >

- W praktyce można zaobserwować także „zmiany kroczące”, czyli rozszerzanie obszaru gminy w drodze kroczących zmian jej granic. Przykładem tego zjawiska są zmiany granic miasta Rzeszów, którego obszar wskutek zmian granic w latach 2006–2017 powiększył się już dwukrotnie – wskazuje dr Anna Kurda-Ostrowska, konsultant w dziale prawa administracyjnego w kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski& Partners w Poznaniu, autorka opracowania „Model przeprowadzania zmian granic – problemy teraźniejszości”.

Sprawdź wzór dokumentu w LEX: Uchwała w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami dotyczących zmiany granic powiatu >

Rzeszów nadal chce chłonąć tzw. gminy obwarzankowe i niemal co roku składa z różnym skutkiem wnioski w tej sprawie, uzasadniając to rozwojem miasta.

- Wiadomo, że duże miasta mogą kupować sobie mieszkańców, oferując szybszy rozwój infrastruktury czy komunikacji. Trzeba to jakoś uregulować, aby te duże miasta nie rozlewały się ponad miarę, a gminom, które tracą swoje obszary zrekompensować nakłady, które poniosły – mówi Grzegorz Cichy, prezes Unii Miasteczek Polskich.

Sprawdź w LEX: Która z gmin powinna rozpatrzeć wniosek o utworzeniu miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, jeżeli cały obszar jeziora znajduje się granicach Gminy Wiejskiej, natomiast przyległy grunt w granicach Gminy Miejskiej? >

- Miasta wiele obiecują, ale ich celem jest pozyskanie terenów o dobrej wydajności podatkowej, zurbanizowanych, z dobrą siecią dróg, zwodociągowanych, skanalizowanych, ze szkołą, przedszkolem, gdzie znajduje się podstrefa ekonomiczna, strefa aktywności gospodarczej, jakieś centra handlowe lub duże przedsiębiorstwa, czyli podatki – wskazuje Leszek Świętalski.

Czytaj także: Miasta chcą systemowej zmiany zasad poszerzania ich granic

Przesłanki ekonomiczne nie powinny mieć znaczenia

Przedstawiciele Związku Miast Polskich jak i Związku Gmin Wiejskich RP zgadzają się, że  zmiany granic pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego nie mogą być motywowane wyłącznie względami ekonomicznymi. Podkreśli to m.in. we wspólnym stanowisku sprzeciwiającym się zmienia granic gmin Kleszczów i Bełchatów.

Sprawdź w LEX:  Czy uchwała w sprawie studium traci moc, jeśli granice administracyjne gminy, której dotyczy ulegną zmianie? >

- Oczywiście niektóre zmiany są konieczne, choćby ze względów bezpieczeństwa, realizowania strategicznych inwestycji, autentycznych potrzeb społeczności obu gmin, ale każda zmiana zrywa więzi społeczno-gospodarcze, rodzi konflikty – przekonuje Leszek Świętalski.

- Zmiana granic musi wynikać z obiektywnie stwierdzonych uwarunkowań, to znaczy z wieloletnich procesów o charakterze gospodarczym, społecznym lub kulturowym, świadczących o zacieśniających się związkach jednostki, której terytorium ma zostać powiększone, z obszarem obejmowanym zmianą terytorialną. W żadnym wypadku zmiany przebiegu granic pomiędzy istniejącymi jednostkami samorządu terytorialnego nie można sprowadzać do rachunku zysków i strat jednostek samorządu terytorialnego objętych taką zmianą. W świetle Konstytucji RP niedopuszczalne jest przeprowadzanie zmiany granic z powołaniem się na potrzebę redystrybucji dochodów, czy polepszeniem areału terenów inwestycyjnych jednej z jednostek samorządu terytorialnego – dowodzi dr Anna Kudra-Ostrowska.

 


Decyzji rady ministrów nikt nie kontroluje

Anna Kudra-Ostrowska wskazuje, że przepisy krajowe jak i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego normują, jak powinien wynikać proces podziału gminy. Tyle, że praktyka go wypaczyła. Dziś nie sposób zidentyfikować ścieżki prawnej umożliwiającej weryfikację legalności rozstrzygnięcia Rady Ministrów zmieniającego granice pomiędzy gminami przed niezależnym niezawisłym sądem.  Wyklucza się możliwość jego zakwestionowania ani przed sądem administracyjnym, ani przed sądem powszechnym.

- Szalę goryczy w napięciach na tle konfliktów terytorialnych przelało uznanie, że rozporządzenia terytorialne nie podlegają instytucjonalnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co do ich zgodności z prawem – wskazuje dr Anna Kurda-Ostrowska. Uważa ona, że takiego stanu nie sposób akceptować. Mówi, że społeczność lokalna nie zgadzająca się na zmianę terytorialną wpływającą na prawa i wolności polityczne jej członków, musi mieć zagwarantowane prawo dochodzenia ochrony swojego interesu na drodze sądowej.  - W demokratycznym państwie prawa nie może być tak, że poza sądową kontrolą pozostaje jakikolwiek akt władczy podejmowany przez organy państwa wywołujący skutki prawne - podkreśla dr Kurda-Ostrowska.

- Konsultacje społeczne są fikcją. Mieliśmy sytuację, że nawet przy negatywnym stanowisku rady miejskiej sprzeciwiającej się włączeniu do niej części gminy, Rada Ministrów i tak podjęła taką decyzję. Obecnie, choć żadnej przepis o tym nie mówi, największe znaczenie ma opinia wojewody w tym zakresie – mówi Leszek Świętalski.

 

Samorządowcy postulują zmiany

Związek Gmin Wiejskich RP ma już gotowy projekt nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym. Potrzebę zmian ustawowych od lat postuluje też Związek Miast Polskich. Wśród postulatów jest wzmocnienie rangi konsultacji społecznych, także wykorzystaniem referendum lokalnego, możliwość zaskarżania decyzji podziałowych do sądu, odszkodowania dla samorządów, które tracą swoje tereny. 

Czytaj w LEX: Referendum lokalne w Polsce – zasady ogólne (podstawy prawne, pojęcie, rodzaje, przedmiot, warunki wiążącego i rozstrzygającego charakteru referendum) >

Samorządowcy zgłaszają też potrzebę wprowadzenia standardów co do uzasadnień inicjatyw terytorialnych, wprowadzenie ośrodka koordynacji inicjatyw konsolidacyjnych, dotacji celowej na przeprowadzenie procedury poprzedzającej inicjatywę połączenia gmin.

- Zależy nam na jasnych zasadach finansowania, a także sukcesji zobowiązań finansowych dotyczących terenów przekazywanych. Nie może być tak, że byt jednej jednostki samorządu terytorialnego poprawia się kosztem drugiej, z której robi się biedaka.  Już samorządowcy tak zwanych gmin obwarzankowych zaczynają się zastanawiać czy inwestować i zadłużać się w tworzenie infrastruktury terenów przyległych do miast, skoro nagle arbitralną decyzją rządu mogą te tereny utracić – wskazuje dyrektor biura Związku Gmin Wiejskich RP.

Sprawdź w LEX: Plan kont dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych >