Hanna Hendrysiak: Jak zatrudnić audytora wewnętrznego w jednostce samorządu terytorialnego? Jakie są wymaganie i kryteria wynikające z wymogów prawa?

Patrycja Szulin: Dla jednostek sektora finansów publicznych obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego jest uwarunkowany wartością planu finansowego. Co więcej, progi kwotowe wyznaczają także dopuszczalne formy zaangażowania audytora wewnętrznego w jednostkach samorządu terytorialnego – powyżej 100 mln zł po stronie przychodów i dochodów lub rozchodów i wydatków nie jest możliwe zaangażowanie usługodawcy zewnętrznego. To może stanowić swoisty mechanizm kontrolny – jednostka ma „własnego” audytora wewnętrznego, stale funkcjonującego w strukturach jednostki. Co jest bardzo istotne – sam akt zaangażowania audytora wewnętrznego (usługodawcy lub pracownika) nie stanowi wypełnienia obowiązku ustawowego. W JST jest ustawowy obowiązek PROWADZENIA AUDYTU, czyli realizowania planu audytu.

Stanowisko audytora wewnętrznego w JST jest jednym z niewielu stanowisk, względem których wymagania zostały ściśle określone aktami prawa, i to powszechnie obowiązującymi. W sektorze finansów publicznych wymagania kwalifikacyjne audytora wewnętrznego zostały wskazane w art. 286 ustawy o finansów publicznych.  Kandydat na audytora wewnętrznego musi legitymować się odpowiednim certyfikatem międzynarodowym albo mieć złożony z sukcesem, w latach 2003-2006 egzamin na audytora wewnętrznego przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Ministra Finansów, lub posiadać uprawnienia biegłego rewidenta, lub dwuletnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego i legitymować się dyplomem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie audytu wewnętrznego, wydanym przez jednostkę organizacyjną, która w dniu wydania dyplomu była uprawniona, zgodnie z odrębnymi ustawami, do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych lub prawnych. Co istotne, nie ma w tym przypadku znaczenia forma zaangażowania audytora wewnętrznego w JST – wymagania kwalifikacyjne dotyczą zarówno audytora zatrudnionego w ramach stosunku pracy, jak i usługodawcy zewnętrznego.

Zobacz wzór dokumentu w LEX: Opis stanowiska audytora w jednostce samorządu terytorialnego  >

Jakimi cechami powinien się charakteryzować kandydat na audytora wewnętrznego?

Poza wymaganiami kwalifikacyjnymi ściśle unormowanymi przepisami prawnymi, taki kandydat powinien posiadać wysokie kompetencje komunikacyjne i negocjacyjne. To niezwykle istotne, natomiast rozwinięcie tych innych, poza ścisłymi kwalifikacjami, kompetencji jest bliżej określone w standardach audytu wewnętrznego. Audire znaczy słuchać, a to nader rzadka umiejętność, zwłaszcza gdy jesteśmy przekonani co do swoich racji i już podświadomie „głuchniemy” na argumenty naszego rozmówcy. Trzeba się pilnować, rutyna potrafi gubić. Kandydat na audytora wewnętrznego powinien także posiadać umiejętność obejmowania zainteresowaniem jak najszerszego kontekstu – ma patrzeć na jednostkę „z lotu ptaka” i dostrzegać słabsze obszary w samej jednostce, jak również ryzyka zewnętrzne. To oznacza, że powinien być człowiekiem szerokich horyzontów, otwartym na drugiego człowieka, gotowym na zmiany oraz powinien stale pogłębiać i poszerzać swoją wiedzę.

Czytaj w LEX: Jak zatrudnić audytora w JST >

Już w trakcie przeglądu wstępnego rozpoczyna się dla audytora poważny proces – należy w krótkim czasie zgromadzić i przyswoić jak najwięcej informacji o badanym obszarze i już wtedy ocenić, czy posiadane zasoby są wystarczające. Wykonując zadania audytora wewnętrznego w jednostce samorządu terytorialnego trzeba się orientować nie tylko w przepisach dotyczących finansów publicznych, ale także w przepisach z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, handlowego, związanego z ochroną danych i bezpieczeństwem teleinformatycznym i tak można by wymieniać dalej. Rzecz jasna audytor wewnętrzny nigdy nie będzie ekspertem w tych wszystkich dziedzinach naraz, ale brak znajomości choćby elementarnych zagadnień mocno ogranicza optymalne prowadzenie audytu wewnętrznego. Należyta biegłość zawodowa jest warunkiem sine qua non właściwie prowadzonego audytu wewnętrznego. Audytor wewnętrzny pracuje z ekspertami w danych dziedzinach – z kierownikami poszczególnych działów, z pracownikami od lat wyspecjalizowanymi w danej dziedzinie i z tego powodu, z zawodowego szacunku oraz aby być partnerem do rozmowy i osiągać konstruktywne działania, powinien posiadać minimum wiedzy z danego zakresu.

W pandemii samoocena kontroli zarządczej nabiera szczególnego znaczenia>>

 


 

Jak zatrudnić audytora wewnętrznego w jednostce samorządu terytorialnego?

To zależy od progu kwotowego. Są trzy opcje. Jeżeli jednostka nie osiąga progu 40 mln zł, jej kierownik może podjąć decyzję o prowadzeniu audytu i wówczas zaangażować audytora wewnętrznego jako pracownika albo jako usługodawcę zewnętrznego. Przy przekroczeniu progu kwotowego 40 mln zł, ale nieosiągnięciu progu 100 mln zł, kierownik jednostki musi zapewnić prowadzenie audytu wewnętrznego, ale nadal ma wybór co do formy zaangażowania audytora wewnętrznego (zatrudnienie lub umowa cywilna). Natomiast przy progu kwotowym powyżej 100 mln zł, kierownik jednostki zatrudnia audytora wewnętrznego na umowę o pracę. Podkreślam, że dla kwalifikacji audytora wewnętrznego żaden z tych progów kwotowych nie ma znaczenia – każdy, kto jest zaangażowany jako audytor wewnętrzny w jednostce sektora finansów publicznych, musi spełniać obowiązkowe kryteria ustawowe.

Sprawdź w LEX:  Czy przedsiębiorca przeprowadzający audyt wewnętrzny dla jednostki samorządu terytorialnego może posługiwać się do podpisywania dokumentów wyłącznie podpisem zaufanym poprzez ePUAP? >

Ilu powinno być audytorów wewnętrznych w danej JST, aby dobrze były realizowane ich zadania?

Nie ma prostej ani jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Pomimo podobnego zakresu zadań, każda jednostka samorządu terytorialnego ma inną kondycję finansową, funkcjonuje w odmiennych warunkach społeczno-gospodarczych, cechuje się odrębną kulturą organizacyjną, ma inaczej skonstruowaną strukturę. Z tego powodu nie sposób, nawet w wartości przybliżonej, określić optymalną liczbę audytorów, jak to ma miejsce np. w przypadku zastępców wójta/burmistrza/prezydenta czy liczby radnych w gminie. Nie ma takiej możliwości – liczba mieszkańców nie ma większego znaczenia dla określenia optymalnej liczby audytorów wewnętrznych. A to ze względu na szczególną rolę audytu wewnętrznego. Głównym i podstawowym zadaniem audytu wewnętrznego jest wspieranie kierownika jednostki poprzez systematyczną ocenę kontroli zarządczej, która to swoim zakresem obejmuje każdy obszar działania. To najlepiej pokazuje zakres działania audytu wewnętrznego w JST.

Trzeba przypomnieć, że spektrum działania JST jest szerokie – oświata, pomoc społeczna, ochrona środowiska, gospodarka mieszkaniowa, szeroko rozumiana infrastruktura, zbiorowe zaopatrzenie w wodę, gospodarowanie mieniem, cmentarze komunalne, w przypadku gmin – to tylko kilka głównych zadań. W każdej JST poziom realizacji tych zadań jest zróżnicowany; zarówno pod względem organizacyjnym, jak i rzeczywistego stanu wykonania. A w ostatnich latach na barki JST są nakładane kolejne zadania, z którymi należy się mierzyć pierwszy raz, bez przygotowania.

Sprawdź w LEX: Czy w ramach wolontariatu można odbyć praktykę w zakresie audytu wewnętrznego pod nadzorem audytora wewnętrznego? >

Jest jednak standard dotyczący biegłości zawodowej…

To prawda - nie sposób pominąć treści standardu audytu wewnętrznego dotyczącego biegłości zawodowej: standard 1210 - Audytorzy wewnętrzni muszą posiadać wiedzę, umiejętności i inne kompetencje potrzebne do wykonywania ich indywidualnych obowiązków. Audyt wewnętrzny jako zespół musi posiadać lub zdobyć wiedzę, umiejętności i inne kompetencje niezbędne do wykonywania jego obowiązków. Zatem im bardziej wszechstronny audytor, tym większej skuteczności prowadzonego audytu wewnętrznego można oczekiwać. Natomiast dobór optymalnej liczby audytorów zależy od tak wielu czynników, że nie sposób udzielić na to pytanie jednoznacznej odpowiedzi.

Czytaj w LEX: Ocena działalności audytu wewnętrznego w JST >

 

W wystąpieniu pokontrolnym NIK podkreślała, że stosunkowo duża rotacja audytorów wpływa na niewłaściwe funkcjonowanie audytu wewnętrznego. Jak można przeciwdziałać temu zjawisku?

Tu również nie ma jednej odpowiedzi. Z pewnością znaczenie mają warunki finansowe. Nie jest tajemnicą, że sektor publiczny nie jest konkurencyjny finansowo dla sektora prywatnego w kwestii pozyskania specjalistów. Szczególnie jest to widoczne w większych centrach – odpływ specjalistów do sektora prywatnego jest zauważalny. Poza tym znaczenie ma postrzeganie audytora wewnętrznego – zazwyczaj kierownicy jednostek sektora finansów publicznych nie podejmują prowadzenia audytu wewnętrznego, jeżeli nie mają takiego obowiązku. Trudno się temu dziwić, ponieważ taka sytuacja jest uwarunkowana właściwością sektora finansów publicznych – ograniczone zasoby finansowe i niezliczona ilość potrzeb, spośród których wiele ma nadawany wyższy od audytu wewnętrznego priorytet. Audyt wewnętrzny jest działaniem wszechstronnym i twórczym, ale nie generuje produktu typowego dla działalności bieżącej jak budowa drogi, sprzedaż działek, uzyskanie dofinansowania z zewnątrz. Audyt wewnętrzny ma wpływ na bieżącą działalność „z tylnego fotela” – wychwytuje ryzyka i wpływa na usprawnienie działalności. Przepis na właściwe działanie może być jeden, ale to sposób wykonania identyfikuje jego twórcę. Nikt nie pyta o przepis na danie główne w restauracji ani o nazwisko kucharza – tak już jest. Audytor wewnętrzny pozostaje w cieniu, choć nieustannie śledzi zachowanie jednostki – zarówno działanie jak i zaniechania. Poza tym audyt wewnętrzny bardzo często wypycha ze strefy komfortu – pokazuje, ze jednak nie jest tak dobrze, jak to z zewnątrz wygląda i należy podjąć jakieś działania zanim ryzyko się zmaterializuje. Audyt wewnętrzny niejednokrotnie mobilizuje do większego wysiłku i uświadamia ciągłą potrzebę zmiany, a to – delikatnie rzecz ujmując – nie przysparza popularności i wymaga od audytora wewnętrznego zdolności co najmniej negocjacyjnych, a z całą pewnością doskonałej komunikacji i przekonania do działania.

Czytaj w LEX: Rola audytu wewnętrznego w rozliczaniu dotacji celowych w JST >

Sporym problemem jest też podejmowanie przez audytorów działalności w kilku JST równocześnie, co może mieć wpływ na efektywność ich pracy…

Audytorzy wewnętrzni, jak już wspomniałam wyżej, powinni cechować się szczegółowymi kwalifikacjami, wszechstronną wiedzą i właściwymi kompetencjami osobistymi. To niezwykle frustrujące, kiedy widzi się oferty zatrudnienia audytora wewnętrznego na ułamkową część etatu. To szczególnie przykre w przypadku JST – głównie ze względu na zakres działania i wymagania kwalifikacyjne, które są wobec audytora wewnętrznego kierowane. Wracając do meritum pytania - to nie audytor wewnętrzny konstruuje ogłoszenia o naborze – to jest oferta zatrudnienia. Ułamkowa część etatu jest wyznacznikiem konieczności dalszego poszukiwania zatrudnienia dla godnego życia – to zrozumiałe. Natomiast kwestia efektywności powinna być oceniana indywidualnie. Należy też podkreślić, że audytor wewnętrzny to nie jest magik ani cudotwórca – dla sukcesu i efektywności audytu wewnętrznego potrzebna jest współpraca wszystkich: kierownika jednostki, który akcentuje w jednostce ważność audytu wewnętrznego, audytora wewnętrznego który wykazuje się otwartością oraz wykorzystuje umiejętności komunikacyjne i negocjacyjne oraz zmotywowanych do działania audytowanych. Jeżeli któryś z tych elementów zaszwankuje, to efektywność rzeczywiście będzie słabsza niż mogłaby być w odpowiednich warunkach.

Czytaj w LEX: Zmiana planu audytu wewnętrznego bez pisemnego ustalenia pomiędzy audytorem a kierownikiem JST >