W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż jednostki pomocnicze gminy (JPG) nie mają odrębnej od gminy osobowości prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z 25 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 597/09, wskazał:

W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej, jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por K. Bednarzewski i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 61/04, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2841/03 lex 100090, wyrok NSA z 10 października 2000 r. sygn. akt II SA/Łd 1097/00 ONSA 2001/4/187).

Czytaj też: Statuty gmin, powiatów i województw należy zmienić jeszcze w tej kadencji

Jednostki pomocnicze wykonują uprawnienia przez gminę

Zatem co do zasady JPG nie może być podmiotem praw i obowiązków zarówno w sferze publicznej, jak i sferze cywilnoprawnej. W zasadzie wszystkie uprawnienia JPG wykonują poprzez gminę.

W tym kontekście należy jednakże rozpatrywać rozwiązanie przyjęte w art. 48 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: „UOSG”) – działania, jak wyżej wspomniano, podejmowane przez organy JPG będą w imieniu i na rzecz gminy, a nie na rzecz danej JPG. Jednakże zaznaczyć należy, iż rzeczywiste skutki takich działań będą oddziaływać na JPG.

Art. 48 UOSG:

  • 1. Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.
  • 1a. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do jednostki niższego rzędu, o której mowa w art. 35 ust. 2.
  • 2. Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.
  • 3. Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone.
  • 4. Do mienia gminnego mają zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 3, przepisy dotyczące mienia komunalnego.

Uprawnienia jednostek pomocniczych do mienia

Z przepisu tego wynikają następujące kwestie, które mają znaczenie dla przedmiotowej opinii:

  1. JPG może zarządzać mieniem,
  2. JPG może korzystać z mienia,
  3. JPG może rozporządzać dochodami z mienia.

Zarządzanie mieniem komunalnym polega na bieżącym administrowaniu, czyli bezpośrednim decydowaniu o „wykorzystywaniu” mienia w bieżącym działaniu JPG. Warto podkreślić, że w takim wypadku wiąże się to również z obowiązkiem utrzymania mienia komunalnego, jednakże - co jest istotne – utrzymanie mienia komunalnego (np. świetlicy) może być rozproszone, czyli rozłożone pomiędzy gminą jako właścicielem, a JPG jako „podmiotem” zarządzającym. Docenić należy, iż swoboda regulacji funkcjonowania JPG pozwala na uregulowanie również kwestii określonych w art. 48 ust. 1 UOSG odrębnie dla każdej JPG – np. w obrębie jednej gminy.

 


Zaznaczyć należy, że możliwość wykorzystania uprawnień dla JPG przewidzianych w art. 48 ustawy o samorządzie gminnym wymaga odpowiednich regulacji w statucie gminy oraz poszczególnych statutach JPG. Jest to wyłącznie sfera regulacji statutowych – prawa miejscowego – uchwał rady gminy.

Regulacje w statucie jednostki pomocniczej

Obligatoryjną częścią statutu JPG muszą być kwestie wskazane w art. 48 ust. 1 UOSG. Bez prawidłowej w tym zakresie regulacji JPG w żadnym wypadku nie może m.in. zarządzać mieniem komunalnym – nie może to się odbywać na podstawie np. zarządzenia organu wykonawczego.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego z 30 lipca 2015 r., PII.4131.1.296.2015 wskazane zostało m.in.:

Elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest również, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Zobacz też komentarz praktyczny: Jednostki pomocnicze gminy

Normy bezwzględnie obowiązujące

Wskazane wyżej przepisy ustawy stanowią normy o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązujące) formułujące otwarty katalog problemów wymagających uregulowania w uchwale. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień.

Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w upoważnieniu skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały, co zdaniem organu nadzoru zachodzi w przedmiotowej uchwale. Tymczasem, przepisem § 5 ust. 2 pkt 5 uchwały Rada Miejska w Ogrodzieńcu nie zrealizowała upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 48 ust. 1 ustawy, gdyż nie określiła sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Statut nie ustala również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. W ocenie organu nadzoru kwestie te stanowią materię statutową, a nie materię innych, odrębnych, bliżej nieokreślonych uchwał.

Czytaj też: WSA: Statut sołectwa jest nieważny, bo nie był konsultowany

Ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 348/13 zauważył:

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Ustawodawca przewidział, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zasadnie podkreśla skarżący, że stosownie do przepisu art. 48 u.s.g., jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (ust.1). Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego (ust.2). Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone (ust.3). Do mienia gminnego mają zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 3, przepisy dotyczące mienia komunalnego (ust.4).

Obowiązek zapisów w statucie

Zgodnie z powyższym prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta.

Szczegółowe kwestie muszą być uregulowane w danym statucie JPG i – jak wyżej zostało wskazane – mogą być to odrębne (inne) regulacje dla każdej JPG. Przy czym zaznaczyć należy, iż dopuszczalnym jest uregulowanie w statucie gminy zasad przekazywania JPG mienia komunalnego – ogólnych regulacji. Wszelkie pozostałe kwestie związane z „zarządzaniem i korzystaniem z mienia komunalnego oraz rozporządzaniem dochodami z tego źródła”, a także „zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia” muszą być uregulowane w statucie danej JPG (w każdym statucie).

Wnioski:

Skuteczne przekazanie mienia komunalnego w zarządzanie JPG wymaga prawidłowych regulacji statutowych. JPG może mieć „swoje środki” na wykonywanie zadań określonych w statucie każdej JPG, jednakże jest to możliwe wyłącznie w oparciu o regulacje statutowe.

Szymon Osowski – szczecinianin, prawnik związany z Siecią Obywatelską Watchdog Polska od 2007 roku, a od 2010 prezes stowarzyszenia. Na co dzień przygląda się tworzeniu prawa w obszarze jawności i praw obywatelskich. Zajmuje się informacją publiczną, funduszami sołeckimi i prawnymi aspektami działania administracji. Od 2012 roku jest notowany w rankingu 50 najbardziej wpływowych prawników w Polsce (w 2014 roku – zajął 9 miejsce), publikowanym przez Dziennik Gazeta Prawna. Koordynator akcji Masz Głos (prowadzonej przez Fundację im. Stefana Batorego, mającej na celu wspieranie lokalnej partycypacji obywatelskiej oraz budowanie dialogu i współpracy pomiędzy władzami samorządowymi a społecznością lokalną) w województwach: lubuskim, pomorskim i zachodniopomorskim.

Zobacz też komentarz praktyczny: Podstawy prawne gospodarowania przez jednostki samorządu terytorialnego mieniem komunalnym