Wydzielanie przez gminę lokali socjalnych

Jednym z obowiązkowych zadań gmin w zakresie mieszkalnictwa jest obowiązek zapewniania lokali socjalnych. Lokale socjalne stanowią wyodrębnioną część mieszkaniowego zasobu gminy. Praktycznym problemem, w sposb zrżnicowany opisywanym w literaturze przedmiotu, jest kwestia kompetencji do wydzielenia lokali socjalnych z zasobu.

Jednym z obowiązkowych zadań gmin w zakresie mieszkalnictwa jest, zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: ustawy o ochronie lokatorów ), obowiązek zapewniania lokali socjalnych. Zgodnie z art. 14 ustawy o ochronie lokatorów lokal socjalny może zostać przyznany przez sąd orzekający eksmisję. Ustawa definiuje podstawowe warunki, jakie musi spełniać lokal socjalny (art. 2 ust. 1 pkt 5). Lokale socjalne stanowią wyodrębnioną część mieszkaniowego zasobu gminy. Praktycznym problemem, w sposób zróżnicowany opisywanym też w literaturze przedmiotu jest kwestia kompetencji do wydzielenia lokali socjalnych z zasobu.

Ustawa o ochronie lokatorów w art. 22 stanowi: „Z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne”. Takie sformułowanie przepisu powoduje trudności interpretacyjne. Istnieją bowiem dwie zasadnicze możliwości wykonywania tej normy prawnej:

- uchwała rady gminy;

- zarządzenie organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).

W sprawie wypowiedziały się również sąd administracyjny i warto przybliżyć argumentację zawartą w wyroku z dnia 31 marca 2009 r. (WSA we Wrocławiu, IV SA/Wr 54/09), która w sposób systemowy przedstawia rozwiązanie powyższego problemu.

Sąd wskazał na wzajemną relację pomiędzy ustawą o samorządzie gminnym a ustawą o ochronie lokatorów która reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ustawa o ochronie lokatorów stanowi więc przepisy szczególne (lex specialis), które powinny być stosowane w pierwszej kolejności, przed ustawą o samorządzie gminnym.

Zawarte w rozdziale 4 ustawy o ochronie lokatorów unormowania dotyczące lokali socjalnych obejmują art. 22-25. Ale jak stwierdził WSA żaden przepis zawarty w tym rozdziale nie wskazuje wprost organu gminy, który ma podejmować czynności wskazane w poszczególnych przepisach; mówią one, że gmina na określonych warunkach zawiera umowę, rozwiązuje umowę i ją przedłuża. Równocześnie jednak w poprzednim (3 rozdziale ustawy) wyraźnie wskazano, że do właściwości rady gminy należy wydzielenie lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy. Potwierdził to WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 540/06: „(…) Przepis art. 22 ustawy stanowi bowiem jedynie, że z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Z przepisu tego wcale nie wynika by czynność wydzielenia takiej części lokali wymagała uchwały rady gminy, a gdy taka forma działania organu gminy jest wymagana ustawa wyraźnie o tym stanowi. Tak np. czyni przepis art. 20 ust. 3 ustawy pozwalając radzie gminy (już nie gminie – uwaga Sądu) wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy”.

Racjonalność ustawodawcy nakazuje przyjąć założenie, iż skoro w ustawie stosuje się zarówno sformułowania rada gminy jak i gmina, to nie mogą mieć one tożsamej treści. W takiej sytuacji zwrot gmina powinien oznaczać inny organ niż rada gminy. Jest to więc organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Oznacza to, że wyłączna kompetencja do gospodarowania mieniem komunalnym, w tym mieszkaniami komunalnymi, przysługuje organowi wykonawczemu gminy, chyba że ustawy szczególne przyznają uprawnienia radzie gminy, jak ustawodawca przewidział to w art. 20 ust. 3 i w art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów . Wydzielenie lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy zaliczyć należy do czynności majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Nie wystarczy jednak ewentualne zaliczenie wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, aby wiązać z tym faktem kompetencję rady gminy. Organ wykonawczy gminy ma co do zasady najlepsze możliwości do stwierdzenia, które z lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy odpowiadają najlepiej kryteriom technicznym określonym w ustawie o ochronie lokatorów dla mieszkań socjalnych.

WSA zwrócił także uwagę na wypowiedzi doktryny, które jednoznacznie opowiadają się za wydzieleniem lokali socjalnych w drodze uchwały rady gminy: (Fryderyk Żak, Magdalena Olczyk, Marianna Pecyna komentarz do ustawy o ochronie lokatorów, Dom Wydawniczy ABC rok 2002; Adam Doliwa, Prawo mieszkaniowe, Wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 2005; Roman Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008; Alfred Gola, Lesław Myczkowski, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003).

Wbrew powyższym stanowiskom przedstawicieli nauki należy zgodzić się z opisanym wyrokiem WSA we Wrocławiu, wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2010 r. (w sprawie: IV SA/Gl 808/09) oraz orzeczeniem w analogicznej sprawie jakie wydał Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 28 października 2009 r., w sprawie I OSK 465/09: „(…) W przypadku zatem wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, przeprowadzanego na podstawie art. 22 ustawy o ochronie lokatorów , nie ma podstaw do usunięcia, wynikającego z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , domniemania właściwości do podjęcia tej czynności przez organ wykonawczy gminy”.

W tej sytuacji wydaje się kwestią przesądzoną, że czynność wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy powinna być dokonana zarządzeniem organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast zgodnie ze szczegółowym upoważnieniem zawartym w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie lokatorów rada gminy jest władna do określenia w formie uchwały kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Wojciech Federczyk

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)