W dniu 10 maja 2012 r. Sejm uchwalił ustawę rozszerzając w art. 28g ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) [ ustawa ] katalog przypadków przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) [wójta], w których jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca (pierwszy zastępca). Jednogłośne podjęcie ustawy stanowi z pewnością niepodważalny argument przemawiający za potrzebą wprowadzenia takiego rozwiązania. Wyliczenie zawarte w art. 29g ust. 1 ustawy obejmujące:
1) tymczasowe aresztowanie;
2) odbywanie kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne;
3) odbywanie kary aresztu;
4) niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,

po dodaniu piątego punktu, dotyczącego zastosowania wobec wójta środka zapobiegawczego przewidzianego przepisami art. 276 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) polegającego na zawieszeniu go przez prokuratora bądź sąd w czynnościach służbowych staje się bez wątpienia bardziej szczegółowe. Nasuwa się jednak pytanie, czy wyczerpano tym samym wszystkie wątpliwości związane z zastępowaniem wójta i czy w ogóle uszczegóławianie przedmiotowego, o charterze enumeratywnym wyliczenia ma sens.

Praktycy uczestniczący w procesie legislacyjnym znają paradoks, a właściwie regułę, że każda próba rozwiązania problemu poprzez uszczegóławianie, w tym szczególnie enumeratywne wyliczenie przypadków i okoliczności niemające charakteru reglamentacji wiąże się z automatyczną zmianą rozumienia (interpretacji) zasad ogólnych. Nie trzeba być specjalistą z teorii zarządzania, aby wiedzieć, że instytucja zastępcy co do zasady ustanawiana jest po to, aby zastępować. Także w przypadku jednostek samorządu gminnego, jeżeli ustawa zakłada w art. 26a ustawy powołanie przez wójta swojego/ich zastępcy/ów to wydaje się, że wójt nie powołuje ich w innym celu niż, jak sama nazwa wskazuje, do zastępowania go. Powołanie zastępcy i uniemożliwianie mu prawa zastępowania bądź ograniczanie zakresu tego zastępstwa jest co najmniej nieracjonalne, a z punktu widzenia kontrahentów (interesantów) danej instytucji bardzo często nieskuteczne. @page_break@

W przeszłości, w praktyce problem z zastępowaniem wójta pojawiał się wyłącznie w aspekcie pierwszeństwa prawa do zastępowania w przypadku, gdy wójt posiadał więcej niż jednego zastępcę, i miał związek z hierarchią służbową tychże zastępców. Dodanie ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1457) z dniem 1 września 2006 r. (z mocą od następnej kadencji) artykułu 29g spowodowało, że ogólna zasada zastępowania wójta przez zastępcę została wolą ustawodawcy zmieniona w prawo zastępcy do sprawowania funkcji wójta w wyliczonych (enumeratywnie) sytuacjach tzw. przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez wójta. Przypomnijmy, że dodanie przedmiotowego przepisu było reakcją parlamentarzystów na literacko brzmiące postulaty uniemożliwienia wójtowi rządzenia gminą zza krat. Argumentacja wyartykułowania w przepisach prawa nielegalności „grypsery” kontrastuje z obowiązującymi normami prawnymi regulującymi funkcjonowanie administracji publicznej i jest po prostu nielogiczna, i nie zawsze skuteczna.

Jeżeli przyjmiemy, że zgodnie z art. 29g ustawy , zastępca (ewentualnie pierwszy zastępca) może zastępować wójta tylko w konkretnych sytuacjach, pojawia się pytanie zasadnicze co w pozostałych przypadkach? Jak wynika z uzasadnienia do ustawy z dnia 10 maja 2012 r. taki tok rozumowania przyjęli także jej wnioskodawcy, cyt. „We wskazanym (art. 29g ustawy , przyp. autora) przepisie nie wymieniono środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. W związku z powyższym w sytuacji zastosowania tego środka zapobiegawczego wobec wójta, jego zastępca (pierwszy zastępca) nie będzie mógł przejąć obowiązków organu wykonawczego gminy. Oznacza to, że gdy wójt zostanie zawieszony w wykonywaniu czynności służbowych, nie ma wprost wskazanej osoby, która mogłaby wykonywać jego kompetencje i zadania.” (orka.sejm.gov.pl, druk 356)

Czyżby wprowadzone rozwiązanie „uszczegółowienia” nie tylko nie zbliżyło do kompleksowego rozwiązania problemu a wręcz go oddaliło?

Rozwiązywane na bieżąco, w wirze pracy, problemy związane z zastępstwem i reprezentacją wójta teoretycznie są znacznie bardziej skomplikowane. Np. nikt się nie zastanawia czy zastępca uczestniczący w nadzwyczajnej sesji rady gminy, podczas gdy wójt w tym samym czasie bierze udział w innym spotkaniu np. w nadzwyczajnym posiedzeniu zgromadzenia wspólników spółki komunalnej, zastępuje wójta czy go reprezentuje? Może składać w jego imieniu wiążące oświadczenia woli czy wcześniej powinien okazać się odpowiednim upoważnieniem? Ponadto, co tak naprawdę oznacza przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji? W omawianym art. 28g ust. 1 pkt 4 ustawy czytamy, że zastępca, zadania i kompetencje wójta przejmuje wtedy, gdy niezdolność wójta do pracy z powodu choroby trwa powyżej 30 dni. Kto więc wykonuje zadania i kompetencje wójta w czasie jego choroby do upływu 30 dnia? Czy wykonywanie zadań w tym okresie przez zastępcę nie jest jednoznaczne z zastępowaniem wójta?@page_break@

Omawiając kwestię zastępstwa i reprezentacji organów administracji publicznej nie można pominąć najważniejszego elementu jakim są kontrahenci danej instytucji (nie tylko gminy), jako, przede wszystkim, instytucji o charakterze publicznym. Utrudnieniem na tej płaszczyźnie jest już art. 46 ust. 1 ustawy , który stanowi, że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Kontrahent gminy powinien być świadomy (z pewnością są tego świadomi notariusze uczestniczący przy czynnościach wymagających sporządzenia aktu notarialnego) i zażądać od zastępcy okazania (załączenia) odpowiedniego upoważnienia. Podobna sytuacja istnieje w związku z art. 39 ust. 2 ustawy , na podstawie którego zastępca wójta może wydawać decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej tylko/dopiero po uzyskaniu upoważnienia od wójta.

O ile pierwsze zastrzeżenie wydaje się być zrozumiałe - zarząd mieniem (szczególnie nieruchomościami) ma wyjątkowe znaczenie dla każdej jednostki organizacyjnej a złożone w tym zakresie oświadczenia woli często mają charakter nieodwracalny - o tyle pozbawienie zastępcy wójta na mocy ustawy prawa do wydawania decyzji administracyjnych nie do końca jest uzasadnione. Taka konstrukcja prawna wprowadza niepewność po stronie adresata decyzji administracyjnej czy została ona wydana przez osobę upoważnioną, co jest niespójne z zasadą zapisaną w art. 8 k.p.a. „Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej”. (Casus powołanych z naruszeniem przepisów kierowników USC.). Ustawodawca, używając pojęcia "przejęcie zadań i kompetencji" chciał rozwiać wątpliwości, że zastępca wójta w wymienionych okolicznościach uprawniony jest do przejęcia całości aktywności wójta jako pełnoprawny organ wykonawczy gminy. Czy jednak stan prawny, w którym kontrahent (interesant) gminy, otrzymując czy to decyzję administracyjną, czy też inne oświadczenie woli złożone przez zastępcę wójta może zostać postawiony w sytuacji, że wydała ją osoba nieuprawniona (bez względu na to, czy wójt w tym samym czasie mógł sprawować i sprawował swoją funkcję, czy też nie) odpowiada zapisanej w art. 2 Konstytucji zasadzie demokratycznego państwa prawnego?

Podsumowując niniejsze rozważania należy stwierdzić, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zastępowania wójta wymagają głębokiej weryfikacji i uproszczenia. Dokonując jej, należy rozważyć czy wójt rzeczywiście jest organem o tak niezwykle ważnych i chronionych prerogatywach, aby w ustanawianie jego zastępcy angażować „aż” Prezesa Rady Ministrów. Poszukując nowej, bardziej ogólnej definicji zastępstwa wójta należy dążyć do ustalenia generalnej zasady zastępowania oraz reprezentowania wójta, a tym samym gminy, opierając się na powołanych i hierarchicznie ustanowionych przez wójta zastępcach (alternatywnie w oparciu o wskazane naturalne kryteria np. wiek lub łączny czas pełnienia funkcji zastępcy), ewentualnie (na wszelki wypadek) włączając do tego wyliczenia w następnej kolejności sekretarzy i skarbników.

Z punktu widzenia ciągłości funkcjonowania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego należałoby również rozważyć zmianę przepisu, by decyzje administracyjne wydawane zarówno przez wójta jak i pracowników gminy (w tym także jego zastępców) były wydawane nie w imieniu wójta a w imieniu gminy (podobnie starostwa, województwa). Wówczas definitywnie zniknęłyby wątpliwości co do ważności upoważnień np. w chwili utraty mandatu przez wójta.

Pisaliśmy o tym również:
Ktoś musi zastąpić zawieszonego wójta

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Wójta powinien zastępować zastępca wójta