Rzecznik Praw Obywatelskich Marcin Wiącek przedstawia problem przewodniczącemu Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, wraz z prośbą o podjęcie prac zmierzających do opracowania projektu nowelizacji normującej procedurę tworzenia i zmian granic gmin. Apele o modyfikację procedury tworzenia i zmiany granic gmin są ponawiane od wielu lat przez zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego.
Czytaj też: Gmina, jak chłop pańszczyźniany, przy podziale nie ma nic do powiedzenia >
RPO kilka razy występował w takich sprawach. Mimo trzykrotnego sygnalizowania przez TK Parlamentowi i rządowi konieczności zmian poprzez zapewnienie możliwości pełnej sądowej kontroli, nic się nie zmieniło - mimo zapewnień o gotowości do dyskusji nad nimi.
W końcu ubiegłej kadencji Sejmu do laski marszałkowskiej trafił projekt ustawy, który miał być odpowiedzią na problem, ale poza skierowaniem do opiniowania, nie doczekał się dalszych prac; nie nadano mu nawet numeru druku sejmowego.
W przepisach brak konkretów, decyduje wola polityczna
Zmiany w podziale terytorialnym są źródłem stałych konfliktów między samorządami i ich mieszkańcami. Sprawy badane przez RPO na przestrzeni lat sprawy (np. sprawa granic Opola i sąsiednich gmin) wskazują, że korzystanie przez Radę Ministrów z kompetencji z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym często może być postrzegane jako arbitralne. Choć bowiem ustawa określa wytyczne zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa, to jednak stopień ich ogólności zapewnia Radzie Ministrów swobodę graniczącą z dowolnością.
Czytaj też: Łączenie gmin >
W praktyce powoduje to, że decyzje o utworzeniu, czy zmianie granic gmin uzależnione są nie od merytorycznych przesłanek, lecz woli politycznej. Trudno bowiem inaczej oceniać przypadki takie, jak utworzenie gmin Szczawa i Grabówka. Rada Ministrów w pół roku podjęła decyzję o ich utworzeniu a następnie swoją decyzję (na dwa dni przed wejściem w życie) zmieniła - choć warunki, w jakich podejmowane były oba rozstrzygnięcia nie uległy zmianie.
Za zasadnicze źródło konfliktów na tym tle RPO uznaje brak sądowej kontroli rozstrzygnięć Rady Ministrów. Wynika to z formy przewidzianej przez ustawodawcę, w jakiej Rada Ministrów realizuje swoją kompetencję - czyli przez rozporządzenie. Takie rozporządzenia Rady Ministrów określa się jako rozporządzenia o charakterze hybrydowym: mając formę aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie zawierają norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a w sposób konkretny rozstrzygają indywidualną sprawę w sposób podobny do decyzji administracyjnych.
Czytaj też w LEX: Kulesza Michał, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów >
Dlatego jeśli rozporządzenia "graniczne" były oceniane przez Trybunał Konstytucyjny, to co najwyżej pod kątem zachowania przewidzianej prawem wyższego rzędu formy, ale nie co do treści (czy spełniono merytoryczne warunki zmian). Choć materialnie takie rozstrzygnięcia Rady Ministrów bliskie są decyzjom administracyjnym, podlegającym kontroli sądów administracyjnych, to sądy odmawiają takiej kontroli z uwagi na formę zmian granic (rozporządzenie). Wyklucza to również kontrolę czynności Rady Ministrów na etapie poprzedzającym.